La Auditoría General de la Nación y la designación de sus autoridades

Uno de los pilares de una república democrática y representativa es la existencia de mecanismos efectivos de control de los actos de gobierno. La Auditoría General de la Nación (AGN) es el órgano de control externo del Sector Público Nacional, teniendo su respaldo normativo en el art. 85 de la Constitución Nacional como así también, primera en el tiempo, la ley 24156. 

El tema central de las siguientes líneas es la designación de las autoridades de la AGN por parte de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación  (HCDN) durante la sesión extraordinaria del día 17 de diciembre de 2025.

Dicha resolución aprobada estuvo teñida de una polémica, puesto que el bloque PRO denunció que la cuestión no formaba parte del temario fijado para las sesiones extraordinarias, no se había planteado el apartamiento al reglamento y no tenía la debida discusión parlamentaria, entre otros argumentos, que se replicaron en el amparo presentado que busca se declare nula la resolución de designación. 

A partir de lo expuesto, el análisis del caso permite formular una serie de interrogantes jurídicos relevantes.

En primer lugar, corresponde determinar la naturaleza jurídica de la designación de las autoridades de la Auditoría General de la Nación, y definir si se trata de un acto administrativo o si, por el contrario, nos encontramos ante una función propia del Congreso en ejercicio de atribuciones parlamentarias.

La respuesta a este primer interrogante conduce necesariamente a examinar si, en el marco de las sesiones extraordinarias, resulta válida la incorporación de un asunto que no habría integrado el temario fijado en el decreto de convocatoria.

Asimismo, cabe preguntarse si las eventuales irregularidades que pudieran advertirse en el procedimiento configuran una cuestión susceptible de revisión judicial, o si, por el contrario, se trata de un ámbito reservado a la discrecionalidad parlamentaria y, por ende, no justiciable.

Finalmente, corresponde analizar la procedencia de la vía expedita del amparo como mecanismo idóneo para impugnar la resolución de designación adoptada.

Para responder estos interrogantes debemos ubicarnos primero en la convocatoria a sesiones extraordinarias realizada por el Poder Ejecutivo Nacional mediante el decreto 865/2025 para el tratamiento de:

1. Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para el ejercicio 2026. 

2. Proyecto de Ley de Inocencia Fiscal. 

3. Proyecto de Ley de Compromiso Nacional para la Estabilidad Fiscal y Monetaria. 

4. Proyecto de Ley de Modernización Laboral a ser enviado por el Poder Ejecutivo Nacional.

5. Proyecto de Ley de Reforma del Código Penal a ser enviado por el Poder Ejecutivo Nacional.

6. Proyecto de Ley de adecuación del Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial - Ley Nº 26.639 a ser enviado por el Poder Ejecutivo Nacional.

En la jornada del 17 de Diciembre del 2025 se llevó a cabo la reunión 20° 1° Sesión Extraordinaria Especial, que culminó al día siguiente. En el transcurso de dicha sesión se dio tratamiento al Proyecto de Ley sobre Reformas al procedimiento tributario y al Régimen Penal Tributario  y al proyecto de ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio Fiscal del año 2026. Luego de aprobados ambos, y ya finalizando la sesión se propone la moción para la designación de auditores generales la que se aprueba mediante la resolución 7018-D-2025. 

Relata el diputado Ritondo en su acción de amparo:

"A las 02:55 am del día 18 de diciembre, cuando todavía restaba el tratamiento del expediente 0011-PE-2025 correspondiente al Proyecto de Ley de Compromiso Nacional para la Estabilidad Fiscal y Monetaria (Orden del Día 2), en un horario de baja visibilidad pública y, a espaldas del debate público, tomó la palabra el Diputado Nacional Gabriel Bornoroni, Presidente del Bloque La Libertad Avanza, quien sorpresivamente formuló una moción, SIN ESPECIFICAR QUÉ MOCIÓN IBA A REALIZAR, SIN PEDIR APARTAMIENTO DE REGLAMENTO, para que la Cámara procediera a la designación de los Auditores Generales de la Nación."

Ante ello, corresponde avanzar sobre el primer interrogante planteado, relativo a la naturaleza jurídica de la moción mediante la cual se propuso la designación de autoridades de la Auditoría General de la Nación, y determinar si se trata de un acto legislativo en sentido estricto o de una decisión adoptada en el marco de otras funciones propias del Congreso.

En este punto, la doctrina constitucional es conteste en señalar que, cuando el Congreso ejerce atribuciones vinculadas a la designación de autoridades de órganos constitucionales, no se encuentra dictando normas generales ni ejerciendo función legislativa propiamente dicha. Se trata, más bien, de una función parlamentaria de organización institucional, cuyo encuadre jurídico resulta determinante a los fines de analizar su eventual control judicial.

La designación de autoridades de la AGN no es el único acto en el que Poder Legislativo ejerce funciones constitucionales de carácter institucional, a lo largo del plexo de la Carta Magna aparecen otros procedimientos en los que se le reconoce a una o a ambas Cámaras facultades específicas con procedimientos especiales. Ejemplo de ello son el procedimiento de juicio político, la designación de miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN), el Defensor del Pueblo, entre otros.

Establecida la naturaleza institucional de la función mediante la cual el Congreso designa autoridades de la Auditoría General de la Nación, corresponde analizar si el ejercicio de dicha atribución se encuentra sujeto a las limitaciones propias del régimen de sesiones extraordinarias.

Es facultad del Poder Ejecutivo convocar a sesiones extraordinarias al Congreso para el tratamiento de temas fuera del periodo ordinaria y que por un grave interés de orden o de progreso lo requiera (arts. 63 y 99 inc. 9 de la CN) Son fuera del período ordinario ( primero de marzo al treinta de noviembre) y solo puede discutirse los temas para los que fueron convocadas. En este punto surge el interrogante de si solo debemos entender que el temario en cuestión es sólo en relación a la función legislativa propiamente dicha. 

Ahora bien, tanto el reglamento de la Cámara de Diputados como el del Senado, permite el apartamiento de los asuntos en discusión. El art. 127 del HCDN dispone en su décimo inciso que se trata de una moción de orden aquella que para la consideración de un asunto de urgencia o especial la Cámara se aparte de las prescripciones del Reglamento, requiriendo el voto de las tres cuartas partes. 

¿Es la designación de autoridades de la AGN una cuestión urgente y especial? Considerando que se encuentra a cargo del control externo de la administración pública, la respuesta debiera ser afirmativa, aunque también deberían ser urgentes la designación del Defensor del Pueblo de la Nación, organismo acéfalo desde el 2009, o la designación de miembros de la CSJN la cual actualmente funciona con tres magistrados hombres y un sistema un sistema excepcional de conjueces, de funcionamiento institucional complejo.

La cuestión de forma sobre el planteo de la moción también es algo que debiera analizarse, expresa la diputada Bregman de acuerdo al diario de sesiones que: “La formulación del diputado está mal hecha. Si va a hacer una formulación tan audaz, tiene que encuadrarla en el reglamento. No se pide la palabra y se propone designar a tal o cual. ¡No funciona así! Debe  plantear  un  apartamiento  del  reglamento  y  debe  cumplir ciertas formalidades. ¡No cumplió nada!”

Circunstancia que el amparista también manifiesta en su escrito, incluso también en la sesión con la particularidad de que, adrede o no, omite el inciso 10 del reglamento, el diputado Ritondo indica que solo se permite el apartamiento para cuestiones organizativas de la Cámara o cuestiones de privilegio. El inciso 10 permitiría el encuadre, una cuestión urgente habilita la moción de apartarse del temario clausus de la sesión. 

Dos cuestiones que deberá determinar la jurisdicción es la urgencia de las designaciones, y la validez del procedimiento para validarla, para el caso de que sea considerada una cuestión susceptible de ser revisada judicialmente. 

La práctica parlamentaria registra antecedentes en los que, aun en el marco de sesiones extraordinarias, se ha recurrido a mecanismos de apartamiento del reglamento para habilitar el tratamiento o la incorporación de asuntos al temario, lo que obliga a precisar alcance, requisitos y mayorías exigidas por el reglamento y su compatibilidad con el decreto de convocatoria. 

La jurisprudencia de la Corte ha admitido de manera reiterada que, aun tratándose de actos adoptados por otros poderes del Estado en ejercicio de atribuciones propias, corresponde la intervención judicial cuando se denuncia un apartamiento manifiesto del procedimiento previsto por la Constitución o por las normas reglamentarias aplicables. En tales supuestos, el control judicial no implica una indebida intromisión en la esfera política, sino el ejercicio del control de legalidad que resulta inherente al sistema republicano.

En consecuencia, la eventual omisión de las formalidades exigidas para el apartamiento del reglamento, así como la introducción de un asunto no incluido en el temario habilitado para las sesiones extraordinarias, configuran extremos que habilitan el examen judicial, en tanto se vinculan directamente con la regularidad institucional del acto cuestionado.

Así por ejemplo en el precedente Fernandez de Kichner ha indicado que el cuerpo legislativo es soberano para interpretar su reglamento (sesiones remotas), y en el caso de la designación a las autoridades del Consejo de la Magistratura sostuvo que la separación de bloques constituía un ardid para alterar la representación política en dicho organismo. 

Con todo lo expuesto debemos llegar al último interrogante, la procedencia del amparo. La idoneidad de la vía del amparo no puede analizarse en abstracto, sino a la luz de las circunstancias concretas del caso.

El tribunal actuante en primer lugar deberá determinar la legitimación del diputado para accionar, y en este punto es importante lo dicho en el caso Thomas (2010) un legislador no tiene legitimación activa cuando lo que trae a consideración de un tribunal de justicia es la reedición de un debate que ha perdido en el seno del Poder Legislativo por el juego de las mayorías y minorías respectivas. 

Sin embargo, dicha doctrina no resulta trasladable de manera automática a aquellos supuestos en los que lo que se cuestiona no es el contenido de una decisión política, sino la regularidad del procedimiento mediante el cual aquella fue adoptada. En tales casos, el interés invocado no se agota en la discrepancia con el resultado de una votación, sino que se proyecta sobre la preservación de las reglas constitucionales y reglamentarias que rigen el funcionamiento del cuerpo legislativo.

En este sentido, si se acreditara que la moción mediante la cual se dispuso la designación de autoridades de la Auditoría General de la Nación se encontraba viciada ab initio por la ausencia de identificación, encuadre reglamentario o cumplimiento de las formalidades exigidas, la cuestión excedería el ámbito de la soberanía parlamentaria para ingresar en el terreno del control de legalidad. Ello conduce, necesariamente, a replantear los alcances de la autonomía del cuerpo legislativo cuando se encuentran comprometidas las formas esenciales del procedimiento, habilitando la intervención judicial a través de la vía del amparo, pero esta conclusión conduce a un círculo vicioso, en tanto la validez del procedimiento se encuentra estrechamente vinculada al momento en que la moción fue formulada, esto es, durante una sesión extraordinaria con competencia material limitada.

En definitiva, aun cuando la cuestión llegara a resolverse judicialmente, subsisten interrogantes centrales vinculados a la posibilidad de tratar este tipo de designaciones en sesiones extraordinarias, al grado de flexibilidad admisible en el planteo de mociones de orden y al impacto que tales prácticas pueden generar en la calidad institucional del Poder Legislativo.

Tempus fugit. La última actuación registrada en el expediente N.º 51793/2025, radicado ante el Juzgado Contencioso Administrativo Federal N.º 10, data del 30 de diciembre de 2025 y consiste en el dictamen del Ministerio Público Fiscal relativo a la competencia. Entre tanto, las autoridades designadas de la Auditoría General de la Nación han asumido efectivamente en sus cargos.

Este dato fáctico no resulta menor. El transcurso del tiempo y la consolidación de situaciones de hecho no deberían neutralizar el examen de la regularidad institucional de los actos adoptados. Si el diseño constitucional prevé mecanismos destinados a fortalecer las repúblicas democráticas mediante el control de la administración, tales instrumentos no pueden ser tenidos por meramente formales ni darse por supuestos, aun cuando su revisión resulte tardía o incómoda. Su vigencia efectiva constituye una condición indispensable para la preservación del principio republicano.