Sumario: I) INTRODUCCIÓN II) CARACTERES Y FUNCIONES III) DEFENSOR DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA: Requisitos - Designación y remoción - Funciones y atribuciones - Informe Anual - Quejas - Incompatibilidades IV) ANÁLISIS COMPARATIVO DE JURISDICCIONES V) CONCLUSIONES FINALES VI) ANEXO I: LEGISLACIÓN VII) ANEXO II: ENLACES DE INTERÉS VIII) ANEXO III: FUENTES DE INFORMACIÓN COMPLEMENTARIA
I) INTRODUCCION
Con el presente trabajo pretendo referirme a la Defensoría del Pueblo de la
Provincia de Córdoba, analizando su funcionamiento, eficacia y eficiencia,
con análisis de casos y como es su estructura y organización a nivel de
institución. A su vez también poder realizar una comparación con otras
defensorías provinciales.
Para lograr esto primero debo hablar sobre de lo que se trata el defensor del
pueblo, unos breves antecedentes, lo que se espera de la función. Como se
recepta en Argentina a nivel constitucional y legislativo, por lo que será útil
diferenciar la normativa nacional 24.284 y la provincial 7741.
Sentando las bases, estaré en condiciones de hablar propiamente del
funcionamiento de la institución provincial, y de alguna de las temáticas que
trata como de las quejas y denuncias que recibe y resuelve, para lo que
servirá como herramienta casos resueltos por la institución. Luego
estableceré una comparación con respecto a diferentes jurisdicciones.
Con esto planeo arribar a la conclusión de como la institución que debe
coadyuvar al funcionamiento de la democracia funciona en el ámbito de la
provincia. Si es que funciona correctamente velar por la perpetuidad de ello,
si no apuntar a aquellos aspectos que debe modificar.
Para concretar mis objetivos planeo investigar en la propia institución y
valerme tanto de doctrina como de artículos periodísticos que tengan
relevancia con el tema elegido. También comparar distintas defensorías
como puede ser la de Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
La institución es determinante para fortalecer el espíritu democrático de la
Nación, debería funcionar como el escalón más cercano que el pueblo tiene
para controlar las decisiones administrativas, sin embargo muchas veces se
da la desdichada circunstancia que son los gobierno de turno que eligen a
este oficial de la democracia y su visión se ve nublada por intereses
personales. La integridad, el compromiso y el espíritu crítico deben ser
pilares para que esta institución sea eficiente en su labor. Pero como en la
mayoría de los casos, el deber ser de la teoría dista mucho del ser en la
práctica.
II) PRIMEROS LINEAMIENTOS
Para comenzar es necesario entender sobre la institución en sí, cómo surgió,
con qué fines y como llega a nosotros. Constella1
nos dice que el Defensor
del Pueblo surge de una democracia republicana y social, que emerge de un
sistema político institucional, que aspira ser participativo, justo, destinado a
asegurar a toda la sociedad la igualdad de posibilidades.
La defensoría aparece en Suecia por primera vez, bajo el nombre de
Ombudsman. Aparece en 1703, como la Cancillería de Justicia, con la
función de velar y supervisar las responsabilidades, actividades y eficacia del
gobierno. En 1772 se institucionaliza como órgano de la corona en la Carta
Magna del mismo país, adquiere el nombre por el redactor de la comisión
constitucionalista Hans Harta. La nación nórdica había pasado por una
revolución, que se trasladaba de la autocracia al parlamentarismo, lo
importante es que empieza a regirse bajo el principio de presunción de
publicidad de todos los documentos gubernamentales (eje primordial en una
democracia moderna). En 1809 se menciona el Justitiekanster, como un
delegado de la Corona y del parlamento, independiente y con la función de
supervisar y vigilar la observancia y correcta aplicación de las leyes.
Producto de la Revolución Bolchevique, Finlandia se independiza de Rusia, y
dicta su primera constitución en 1919, donde aparece este funcionario que
abarca la administración central local, la iglesia luterana, el tribunal de justicia
y las fuerzas armadas. En el año 2000 es reformada y comparte actuaciones
con el Procurador General de Justicia del Consejo de Estado, velando por la
legalidad de los actos de los poderes públicos.
En Dinamarca aparece en la Constitución de 1953, como parte del Comité
Parlamentario, con la función de vigilar la administración civil y militar del
Estado.
En Alemania surge en 1957, como el Comisario Parlamentario, formaba parte
de las Fuerzas Armadas, podía iniciar investigaciones ante la existencia de
violaciones a derechos fundamentales o normas disciplinarias. Henri
Manzanares habla en su trabajo de la ley fundamental de Bonn, donde se
menciona la figura del Wehrbeauftragter des Bundestages, cuya función era
proteger derechos fundamentales y como órgano auxiliar de la Dieta para
ejercer el control parlamentario.2
Noruega le atribuye la función de proteger a los ciudadanos, y lo divide en
dos el ombudsman para asuntos civiles y el ombudsman para asuntos
internacionales.
El antecedente de Gran Bretaña aparece en 1967, pero no con un alto
protagonismo, careciendo de facultades normativas y no pudiendo actuar de
oficio.
Francia realiza su aporte en 1973, creando la figura de un mediador de la
Republica (Mediateur de la Republique).
De acuerdo a Javier Indalecio Barraza, se pueden encontrar antecedentes en
la edad Antigua, como el Yan en la antigua China, los eflore y euthynoi en
Grecia, y en España la figura del Sahib- al-Mazalim y del Justicia Mayor de
Aragón, entre otros.3
La realidad es que pueden encontrarse centenares de instituciones que se
acoplen a la figura del Defensor del Pueblo. Podemos estar de acuerdo que
se institucionaliza por primera vez en Suecia y que siempre surge con la
necesidad de limitar el poder político, en una democracia o república, en aras
de no acudir a medios violentos sino a las mismas instituciones que se crean
a nuestro servicio en la cosa pública.
Concordando con Iriazoz, presenta como características comunes:
1. Ser elegido por el poder legislativo.
2. Mantener una posición políticamente neutral.
3. Ser independiente.
4. Que el ciudadano pueda acceder de manera directa.
5. Que pueda acceder a la documentación pública, objeto de su
investigación.
6. Su actuación debe ser dentro del ámbito de la administración pública.
7. Tener capacidad para imponer sanciones.
8. Presentar informes anuales de su actividad.
Ahora bien, antes de pasar a los caracteres propios de la institución y su
funcionamiento, es propicio hablar del surgimiento de la figura en Argentina.
A nivel nacional encontramos que surge en 1993 con la ley 24.284, creando
al Defensor del Pueblo dentro del ámbito del Poder Legislativo, con el objeto
de proteger los derechos individuales y a la comunidad frente a los actos,
hechos y omisiones de la administración. La reforma del ’94 no lo incorporo
llamativamente al núcleo de coincidencias básicas, pero si fue considerado
en la ley 24.309 de declaración de la necesidad de reforma como un punto
habilitado para el debate. Así nace el art. 86 de la Carta Magna.
Es interesante hacer alusión a la Tercera Sesión Ordinaria de la Convención
Nacional Constituyente del 20 de julio de 1994, donde los distintos
convencionales se expresan a favor y en contra de su incorporación. Entre
los argumentos en contra se encuentra el que no era bueno copiar una
institución de monarquías europeas, y que no se amoldaba a la costumbre
argentina por así decirlo. Convencionales como Carrió, Menem, Figueroa y
Masnatta, exponen a favor, y hacen hincapié en las actividades propias de
un defensor: informar, inspeccionar, investigar, controlar, recomendar, etc.;
como así también el carácter que debe poseer aquella persona que ostente
el cargo, gozando esencialmente de neutralidad, de la cual se desprende
otro argumento a favor de su inclusión en el ámbito del poder legislativo, ya
que garantiza su independencia e imparcialidad.4
(Es válido recordar que es
el mismo poder que se encuentra en mora, y que lleva diez años sin
designar un defensor).
Pero el presente trabajo se concentra en las defensorías provinciales, y en
específico en la de Córdoba. Y de estas podemos decir que la mayoría
amanecen a los finales de los ’80, algunas de la mano de la reforma
constitucional de 1994, como es el caso de la provincia de Buenos Aires y de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y en otras provincias más temprano,
como la de Córdoba que surge con la reforma constitucional de 1987.
III) CARACTERES Y FUNCIONES
Leyendo las palabras del convencional Masnatta, en la tercera sesión
ordinaria de la Convención Nacional Constituyente, se refiere a la figura del
Defensor como un inspector de asuntos públicos, y lo relaciona directamente
como el arma contra el flagelo de la corrupción. Pero su función va más allá,
Perini concluye que: “… un Defensor,…, será siempre el funcionario con más
proximidad y acceso para la comunidad, electo para proteger los derechos y
que fortalece el sistema democrático”5
.
La Federación Iberoamericana del Ombudsman (FIO), establece que el
Defensor a la hora de desempeñar su función debe ser totalmente
independiente, regirse por la Constitución y leyes orgánicas, la Defensoría es
una institución pública, autónoma, cuya función principal es proteger los
derechos humanos de los ciudadanos frente a la administración de cada
país. No ejerce funciones jurisdiccionales, no impone sanciones, no busca
acusados sino soluciones, y cuenta con dos grandes poderes: la persuasión
y la mediación, para cambiar posiciones y acercar a las partes a que
resuelvan las diferencias. Las Defensorías tienen la misión de supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración del Estado y la prestación
de los servicios públicos a la población6
.
Nos queda claro que la institución debe presentar ciertas características:
Independencia política, no puede estar afiliado a un partido, ni ser
considerado por sus afinidades, ya que su misión es contra la propia
administración, y sus intereses deben estar con el ciudadano que
acude a él;
Autonomía, manejar su presupuesto para la eficiencia de su labor, sin
tener que contar de dependencias políticas;
Informalidad, es la institución más cercana al ciudadano, por lo que
acudir al Defensor no debe significar trámites largos y complejos, sino
que el ciudadano se sienta cómoda y que pueda expresar su
disconformidad, además quien presenta una queja no es necesario
que se presente con patrocinio letrado ni abonar una tasa de justicia;
No puede actuar como juez o legislador, su función no es derogar
leyes, o dictar sentencias, imponiendo sanciones. Trabaja en el ámbito
de la administración pública, como un hilo conductor entre la sociedad
y el Estado, velando por la protección de los derechos humanos de
sus miembros.
Mediadora; el Defensor media entre la sociedad y el Estado, pero
siempre con su misión en mente, proteger a los ciudadanos de la
posible vulneración a sus derechos fundamentales.
La primera actividad del Defensor es acercarse a las personas, la queja
es la vía idónea por la cual se garantiza la participación del pueblo.
Constela nos explica que es necesario un monitoreo de las políticas
públicas, y que para eso se requiere: a) una anticipación y alerta, una
evaluación previa de la política que se intenta desarrollar, b) conocer de
que se trata, c) seguimiento de los programas, verificando que se
cumplan los objetivos, y d) verificar se cumplimiento y la ponderación de
los efectos7
.
En cuanto al perfil del Defensor, ya dijimos que debe contar con
independencia y autonomía, lo que quiere decir que no recibe órdenes ni
instrucciones, y además tener vocación de servicio, es decir tener una
actitud proactiva, y siempre mostrarse disponible a resolver controversias.
Jorge Luis Maiorano, en una nota de opinión para el diario Perfil, en abril
del 2019, daba unas series de pautas para el Defensor: “En cualquier
caso, sería prudente tener en cuenta a la hora de tomar la decisión
de nominar al candidato el perfil de la figura:
no debe ser un órgano del Gobierno de turno, sino una institución
del Estado; de esa forma, evitará convertirse en amortiguador de
disputas políticas o apéndice de intereses político partidistas;
no debe ser una figura cosmética o estética sino seria y objetiva;
en ningún momento, el Ombudsman debe trasuntar la imagen de
que es un émulo del rey Midas o un salvador de la patria pues ello,
a la postre, implicaría una frustración de las expectativas que la
figura genera en la sociedad;
debe caracterizarse por su prudencia, lo cual no ha de ser
entendido como connivencia o complacencia con el poder;
no debe arrogarse la pretensión de sustituir a los órganos y
procedimientos tradicionales de control; sólo en términos de
complementariedad se justifica el ombudsman o Defensor del
Pueblo;
debe ser un colaborador crítico de la Administración; no su
contradictor efectista;
no debe esperar que le lleguen las quejas, sino que debe ir en la
búsqueda de problemas, violaciones o abusos a los derechos
individuales de las personas en sectores que sufren alguna
disminución (jurídica, física o psíquica), por ejemplo quienes están
privados de libertad en establecimientos carcelarios o internados
en hospitales neuropsiquiátricos, los ancianos alojados en
establecimientos geriátricos, etc.,
y debe esforzarse por ser respetado por el Gobierno; su autoridad
se basa fundamentalmente en su poder moral y sólo así se
convierte en una sombra ética del poder.
Si hay una condición o perfil irrenunciable de su titular es que sea
independiente del poder político de cualquier signo. Sólo así podrá
cumplir sus funciones con plena autonomía funcional. En la medida
que se pretenda utilizar el cargo de Defensor del Pueblo de la Nación
para el amiguismo o como trampolín para la política, se
estará mancillando el nombre de la institución.”8
Siguiendo al autor, en su experiencia como el primer Defensor del
Pueblo de la Nación, y quien realizó su tesis abordando la temática del
Ombudsman, nos brinda más características de las cualidades y
manejos de la emblemática figura. Relata la cercanía que el Defensor
posee con la ciudadanía que acude al organismo con la esperanza de
ser escuchada y atendida en su reclamo, también de la actitud
proactiva que mencione ut supra para actuar por aquellas personas
que no pueden expresarse o manifestarse (personas recluidas,
ancianos, personas con capacidades diferentes), colectivos que necesiten esta intervención para la defensa de sus derechos, lo que
se refiere a que es menester una actuación de oficio. A su vez, es
necesaria la mutua cooperación con los medios de comunicación, en
su calidad de informadores que permiten la investigación.9
IV) DEFENSOR DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA
Para comenzar es propicio hablar de algunos antecedentes, como se ha
mencionado la figura presenta su auge en las décadas 80 y 90. En lo que
respecta en la provincia se regula constitucionalmente en 1987, con la
reforma de la carta magna provincial, y en 1988 se sanciona la ley que le da
operatividad, la n° 7741.
La constitución provincial legisla la figura en el art. 124 que reza: “La
Legislatura con el voto de los dos tercios de sus miembros designa al
Defensor del Pueblo, como comisionado para la defensa de los derechos
colectivos o difusos, la supervisión sobre la eficacia en la prestación de los
servicios públicos y la aplicación en la administración de las leyes y demás
disposiciones, de acuerdo con lo que determine la ley. Goza de las
inmunidades y privilegios de los legisladores, dura cinco años en sus
funciones y no puede ser separado de ellas sino por las causales y el
procedimiento establecido respecto al juicio político.” También hace mención
en el art. 104 inc 36 como parte de las atribuciones del Poder Legislativo:
“Reglamentar la organización y funcionamiento del cargo de Defensor del
Pueblo y designar a dicho funcionario con el voto de los dos tercios de sus
miembros”. Así nos queda claro que es una institución que actúa en el
ámbito del Poder Legislativo.
Es una institución con rango constitucional, y se le atribuyen los siguientes
caracteres:
Vigía de los derechos y garantías constitucionales y de su libre
ejercicio;
Promotor del consenso y respeto mutuo de las diferencias;
Colaborador en la defensa de la justicia, la equidad y la seguridad
jurídica de su comunidad;
Observador de las acciones y omisiones que en materia de derechos
humanos realicen las instituciones políticas, advirtiendo y reclamando
en tiempo oportuno y de modo preventivo las reformas que aseguren
plenamente la vigencia y el ejercicio de los mismos;
Constructor de espacios de diálogo y reflexión;
Colaborador crítico de la administración; apunta a preservar un rol
mediador entre ésta y el ciudadano.
Impulsor de las soluciones a numerosos problemas -aunque parezcan
"insignificantes"- de las personas que generalmente transitan por
muchos lugares sin que nadie los escuche ni comprenda o se ocupe
de ellas.
No sustituye a los órganos y procedimientos de control existentes, sino
que los complementa.10
Requisitos: para ser Defensor en la provincia es necesario contar con la edad
de 30 años como mínimo, ser argentino nativo o por opción, tener ciudadanía
y tener residencia en la provincia durante cuatro años anteriores inmediatos
a la designación (art. 3).
Con respecto a la edad notamos diferencia con la exigida para ser legislador,
que es de 18 años, y haberlos cumplido al momento de la incorporación, es
decir que puede ser electo sin contar con la mayoría de edad. No así el
defensor, que la ley no lo específica, a su vez concuerda con lo requerido en
la ley nacional N° 24.28411
.
Para la residencia la ley exceptúa aquellos casos de ausencia motivada por
servicios a la Nación o a la Provincia, o en organismos internacionales. Otra
nota de color es que la ley no exige domicilio si no residencia, para el Código
Civil y Comercial se entiende por domicilio de la persona el lugar de su
residencia habitual (art. 73), se distingue domicilio de residencia, siendo el
último la morada efectiva y el primero comprende la residencia y el ánimo de
permanecer en ella, lo que provoca cierta clase de ruido es que se exija una
residencia de cuatro años para ejercer un cargo que por el solo nombre
invocado comprende la permanencia a un pueblo determinado, pero
evitemos jugar con la semántica.
Designación y remoción: de acuerdo al art 124 de la constitución provincial
es designado con los 2/3 de los miembros de la legislatura. El art 2 de la ley
establece que debe prestar juramento de desempeñar debidamente el cargo
y obrar en todo de conformidad con lo que prescribe la ley y las
constituciones de la Nación y de la provincia. Dura en el cargo cinco años
pudiendo ser re designado sin limitaciones (art 4).
El art 5 de la ley garantiza la independencia del Defensor al establecer que
este no va a recibir instrucciones, ni estará sujeto a mandato alguno, y su
actividad no puede ser interrumpida por ningún motivo.
A su vez el Defensor designado dentro de los diez días de su nombramiento
debe cesar con cualquier causal de incompatibilidad, si así no lo hiciere se
entenderá que rechaza la designación (art 6).
En el caso de su renuncia el art. 7 estipula que se exige el voto de la mayoría
de los miembros presentes de la asamblea legislativa12, producida la
vacancia se designará de manera inmediata su sucesor.
En cuanto a la remoción la Constitución manda que solo pueda darse por
juicio político, por las causales de mal desempeño, delito en el ejercicio de
sus funciones, delitos dolosos comunes, incapacidad física o psíquica
sobreviniente, o indignidad (art. 112). A su vez la Carta Magna también
establece la forma del procedimiento, cualquier ciudadano puede denunciar
ante la sala acusadora (art. 113), la legislatura se divide en dos salas en
forma proporcional (art. 114), entablada la acusación por la sala acusadora,
el tribunal de sentencia procede a conocer la causa y debe fallar antes de los
treinta días. Si vencido ese término no hubiese fallado, el acusado vuelve al
ejercicio de sus funciones; ningún acusado puede ser declarado culpable
sino por el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros del tribunal
de sentencia, y el fallo no tiene más efecto que destituir al acusado e
inhabilitarlo para ejercer cargos públicos por tiempo determinado, quedando
el acusado si correspondiere, sujeto a juicio ante los tribunales ordinarios,
conforme a la legislación vigente. El fallo que dicte el tribunal de sentencia es
irrecurrible (arts. 119, 120 y 122).
Desde que la institución vio la luz en 1989 han sido designados el Sr. Dante
Fornasari (1989-1994), Nelson Filippi (1994-1999 / 2000-2005). Luego de la
finalización del mandato de Filippi y, hasta tanto fuera elegido un nuevo
Defensor, la Defensora del Pueblo Adjunta, Jessica Valentini, ejerció la
titularidad del organismo en el período 2006-2008. Actualmente, el Defensor
del Pueblo de la Provincia de Córdoba es el Sr. Mario Decara, designado el
10 de septiembre de 2008.
Con respecto a la designación del Defensor podemos decir que siempre ha
sido cuestión de polémicas, un ejemplo de ello es la interpretación de que
debe ser propuesto por la minoría de la legislatura, como sucedió con el
fallecido Defensor Fornasari, la ley nada dice ni así tampoco la constitución
provincial, y desde hace varios años esa minoría es representada por la
Unión Cívica Radical, dicha interpretación es producto del propio
funcionamiento de la Legislatura. Un proyecto presentado por el legislador,
en ese entonces, Juan Fernando Brügge de la bancada de Unión por
Córdoba, además de designarle el carácter de comisionado de la legislatura,
cambiar los requisitos, y la reelección por una sola vez, en su art. 6 establece
un procedimiento de elección:
ARTÍCULO 6º: Forma de elección - designación.
El Defensor del Pueblo es designado por la Legislatura Provincial de acuerdo
a lo prescripto en el artículo 124º de la Constitución de la Provincia de
Córdoba, en sesión especial y pública convocada al efecto con siete (7) días
de anticipación. Previo a la convocatoria de sesión, la Legislatura, a través
de la Comisión de Asuntos Constitucionales, acuerdo y justicia, debe abrir
por un período de 5 (cinco) días un registro para que los ciudadanos por sí o
a través de organizaciones no gubernamentales con personería jurídica,
hagan propuestas respectos de postulantes al cargo de Defensor del Pueblo
acompañando los antecedentes curriculares que las fundamenten.
Solo son considerados candidatos aquellos postulantes que sean propuestos
por algún legislador, quien podrá surgir del Registro creado por esta ley o
fuera del mismo.
Con una antelación no menor de 3 (tres) días y durante 5 (cinco días) deben
ser anunciadas las fechas de apertura y cierre del registro de postulantes.
Vencido el plazo del cierre del registro debe darse publicidad durante 3 (tres)
días a la opinión pública el listado de los propuestos. Quienes deseen
formular impugnaciones u observaciones respecto de los candidatos
propuestos deben hacerlo por escrito dentro de los siguientes 5 (cinco) días
bajo su firma y fundarlas en circunstancias objetivas que puedan acreditarse
por medio fehacientes. Los postulantes tienen acceso a las impugnaciones
durante los 3 (tres) días siguientes, dentro de los cuales podrán formular los
descargos correspondientes.-
13
El proyecto fue presentado en noviembre de 2009, y según la página oficial
de la Legislatura sigue en tratamiento, en manos de la Comisión de Asuntos
Constitucionales, Justicia y Acuerdos, y de la Comisión de Legislación en
general.
Otra designación polémica fue la del Defensor actual Mario Decara, en 2008;
según relata el diario La Voz del Interior14, se presenta un amparo contra la
designación del Defensor, la acción la interpone el legislador Dante Rossi,
basándose en que se hizo una incorrecta interpretación de la constitución
para designarlo, y que se tomó el voto de los 2/3 de los miembros presentes
y no de la totalidad de la Legislatura. También presentó un amparo el Frente
Cívico de la mano de Luis Juez y del sacerdote Nicolás Alessio, candidato a
Defensor del Pueblo, bajo el mismo argumento.15 El juez Manuel Rodríguez
Juarez del Juzgado de 22a Nominación en Civil y Comercial hace lugar alamparo del legislador radical Rossi. El Juez en lo Civil y Comercial Manuel
José Maciel resuelve el amparo de Rossi, declarando inconstitucional la
designación, afirmando que los 2/3 de la mayoría del total de la unicameral
son 47 legisladores y no los 46 que votaron la resolución 2112/08, decide
que Decara debe cesar en sus funciones y nulos los actos realizados y que
realice16
. Se falla de manera similar, casi idéntica, en los amparos
presentados por la UCR y el candidato Alessio17
. El juez considera que la
Legislatura realiza una votación interpretativa, que no está prevista en su
reglamento, por lo que la mayoría requerida en el art. 104 inc 36 y 124 de la
Constitución Provincial era los 2/3 de los miembros presentes, igual criterio
se usó para la designación de Fornasari y Filippi. Esto devino en ilegitima la
designación para el magistrado.
La Legislatura declara solicitando al Poder Ejecutivo que no se apele dicha
decisión, lo cual no se logra18. La Cámara 8
va de apelación resuelve que el a
quo violó el principio de congruencia, al fallar más de lo que la cuestión
ameritaba, que en el caso de Rossi le faltaba legitimación activa, y que no
era suficiente la sola calidad de legislador provincial contra una votación
adversa. Concluye que se hace decir a la ley lo que esta no dice, y que la
interpretación hecha corresponde a las facultades implícitas con las que
cuenta la legislatura provincial en virtud del art 104 inc 41 de la Constitución
Provincial19
.
La designación del Defensor deja de ser un asunto democrático para
garantizar el correcto funcionamiento del sistema y un canal cercano para los
ciudadanos, y pasa a ser un entramado de acuerdos políticos empañado por
los intereses políticos de los gobiernos de turno y su oposición.
La ley estipula (art. 10) que el Defensor goza de las mismas inmunidades,
privilegios y remuneración que los legisladores provinciales, y sujeto al
mismo régimen previsional. Con la reforma de la Carta Magna Provincial solo
queda rigiendo la inmunidad de opinión que consiste en que no puede ser
acusado; interrogado judicialmente, ni molestado por las expresiones en los
medios de comunicación o en cualquier otro ámbito, que en el desempeño de
su mandato. Cuando su mandato finalice no puede ser acusado o
interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones que hubiere
expresado en el ejercicio de sus funciones (art. 89 de la Constitución
Provincial). Con respecto a la remuneración, ésta es establecida por ley, nocomprende viáticos, gastos de representación o adicionales (art. 91 de la
Constitución Provincial).
Funciones y atribuciones: el art. 11 enumera las funciones del Defensor, que
puede realizar de oficio o a pedido de parte, defender los derechos colectivos
o difusos, supervisar la administración, esto es propio de la institución. Las
otras dos funciones se refieren a la posibilidad de presentar denuncias
ecológicas y que se realicen a través del “Número Verde”, además debe
supervisar la eficacia en la prestación de los servicios públicos provinciales,
pero no puede observar los criterios de oportunidad y conveniencia en la
toma de decisiones. Le está vedado intervenir en asuntos que sean de
competencia del Poder Judicial. Para el cumplimiento de sus funciones
puede solicitar y requerir informes, expedientes, documentos y elementos
que estime útil para el cumplimiento de su cometido, instar a que la
administración realice investigaciones dirigidas a esclarecer el hecho e
informarse sobre esas investigaciones. Los informes deben ser respondidos
en un plazo de 10 días, plazo que puede ser ampliado a criterio del Defensor.
La remisión de expedientes y demás elementos puede ser requerido a las
autoridades de los organismos administrativos, entidades y empresas, se
entiende por Administración Pública Provincial la administración centralizada
y descentralizada, entidades autárquicas, empresas del estado, sociedades
del estado, sociedades de economía mixta, sociedades con participación
estatal mayoritaria y todo otro organismo del estado provincial (art. 12);
comprenden el ámbito de actuación del Defensor, a su vez, las personas
jurídicas no estatales o privadas, en cuanto ejerzan funciones estatales o
presten servicios públicos (art. 13). Ante la negativa de los requerimientos
debe dar aviso a la Legislatura, al organismo pertinente y al funcionario
jerárquico.
Cuando el Defensor intervenga tendrá facultades para realizar
recomendaciones, sugerir la modificación de criterios, instar a las autoridades
para que realicen procesos de inspección y de sanción, y promover las
actuaciones para dar curso a las denuncias. El cúmulo de funciones y
facultades mencionadas nos deja entrever que el Defensor no tiene poder
sancionador, y que la ley solo se limita a mencionar que en caso de que la
administración no haga caso de las sugerencias o recomendaciones debe
avisarle al Defensor las razones, si no lo hiciere lo colocara en el informe
anual que está obligado a presentar ante la Legislatura, cada 1ro
de marzo.
Con la salvedad de que la Legislatura puede solicitarle informes en cualquier
oportunidad (art. 15 y 19). No puede en ningún caso modificar, sustituir o
dejar sin efecto decisiones administrativas ni requerir decisiones de los
tribunales.
Hasta el momento vemos que al Defensor de Córdoba le falta una
importantísima atribución que es la legitimación procesal, Gentile20 realiza el siguiente análisis: “La Constitución Nacional le atribuye “legitimación
procesal” (art. 86), judicial y administrativa, y más específicamente le
reconoce al “defensor del pueblo”, con minúscula, la capacidad de
“interponer” la acción de amparo “(...)contra cualquier forma de
discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la
competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de
incidencia colectiva en general(...)” (art. 43).
Esta legitimación no es sólo para el Defensor del Pueblo de la Nación, sino
también para los defensores del pueblo de las provincias y de los municipios;
interpretación que surge no sólo por la minúscula con que se escribe la
palabra defensor en el artículo 43, a diferencia del artículo 86 que al referirse
al Defensor de la Nación lo hace con mayúscula; sino porque la Constitución,
por ejemplo: cuando declara la “estabilidad del empleado público” (art. 14
bis), según la pacífica jurisprudencia y doctrina que lo interpreta, se refiere
tanto a los empleados que revistan a nivel nacional, provincial o en los
municipios… .
La ley provincial 7.741 le negaba al Defensor del Pueblo la potestad de
ejercer la legitimación activa en procesos judiciales, lo que lo convirtió en una
especie de eunuco (art. 11), que debía pero no podía defender ante los
jueces los derechos de su pueblo. Esta disposición, entiendo, fue derogada
en 1994 por el artículo 43 de la Constitución Nacional”.
Con esta interpretación de la minúscula podríamos decir que el Defensor del
Pueblo puede interponer amparos cuando se esté en juego derechos
colectivos o intereses difusos en virtud del art. 43 de la Constitución
Nacional, y la legitimación podría ampliarse para todas las acciones que
estipula el art 43, como el habeas corpus y el habeas data, ya en el
precedente Verbitsky la Corte estableció que: “Que pese a que la
Constitución no menciona en forma expresa el habeas corpus como
instrumento deducible también en forma colectiva, tratándose de
pretensiones como las esgrimidas por el recurrente, es lógico suponer que si
se reconoce la tutela colectiva de los derechos citados en el párrafo
segundo, con igual o mayor razón la Constitución otorga las mismas
herramientas a un bien jurídico de valor prioritario y del que se ocupa en
especial, no precisamente para reducir o acotar su tutela sino para
privilegiarla.”21
Lo propio hace una Cámara de Apelaciones en Buenos Aires, en el
precedente "Unión de Usuarios y Consumidores c. Citibank NA"22, donde se
dilucida que el accionar colectivo está previsto para cualquier tipo de acción
que establece el art. 43 de la Constitución Nacional. Entonces continuando
con nuestro análisis, si el mismo artículo otorga legitimación procesal alDefensor del Pueblo de la Nación y de las provincias para interponer la
acción de amparo en defensa de derechos de incidencia colectiva o intereses
difusos y más, también otorga legitimación para los habeas corpus y los
habeas data. Sin embargo, Gentile se explaya aún más, y dice: “Tampoco
debe interpretarse que la legitimación activa para interponer acciones
colectiva lo es sólo para los amparos ya que si la Constitución reconoce
expresamente que puede ejercer esta acción “expedita y rápida” (art. 43) del
amparo, no debe dudarse que también puede hacerlo con las ordinarias, por
aquello que “el que puede lo más puede lo menos”. Una acción de
inconstitucionalidad, o la interposición de una medida autosatisfactiva, o el
pedir una medida cautelar anticipada, podrían ser alguna de las otras
acciones que podría utilizar el Defensor del Pueblo, además de la de
amparo”.
23
Ricardo Alberto Muñóz nos explica en su conferencia que “ …el art. 43 CN ha
establecido un estándar mínimo en materia de legitimación procesal a los
defensores del pueblo locales, que no puede válidamente serles negada
tanto por prohibición como por silencio de normas provinciales.” Realiza la
misma interpretación que Gentile y agrega que “no se trata de una lesión a
las autonomías provinciales al conferirle legitimación procesal a un órgano
que la normativa local no le atribuyó, sino de reforzar la defensa de los
derechos de incidencia colectiva en general y en particular a la protección al
ambiente, a la competencia, al usuario y contra toda forma de discriminación.
Por el contrario, de interpretar que la legitimación procesal lo es solamente al
Defensor del Pueblo de la Nación y no a los defensores del pueblo
provinciales salvo que las propias Constituciones locales lo establezcan, se
está expandiendo la competencia de un órgano de control nacional a
expensas de los provinciales, con la paradoja que mientras que un
funcionario federal podría plantear acciones judiciales contra violaciones de
derechos fundamentales ocurridos en el territorio de una provincia, su propio
defensor del pueblo no podría hacerlo si su carta constitucional local no le
reconoce legitimación.
Asimismo, entiendo que la legitimación procesal no lo es solamente para
interponer acción de amparo, sino que la misma es suficiente también para
otros tipos de proceso en los cuales sea necesario una mayor amplitud de
debate o prueba, como acciones declarativas o de conocimiento.
… las provincias o municipios en ejercicio de sus respectivas autonomías
podrán o no crear tal instituto, pero si lo hacen el mismo tendrá por imperio
constitucional nacional tal legitimidad.”
24
El Defensor de la provincia también puede actuar como querellante
particular. En 2010, el actual Defensor Decara, solicitó que se lo aceptará
como querellante en una causa de contaminación del Río Suquía, la fiscal de
instrucción María Antonia de la Rúa entendió que procedía argumentando de
que se trataba de un delito de ofensa compleja que afecta intereses
colectivos y difusos, que gozan de protección constitucional, además el
Defensor del Pueblo es un órgano extra-poder que no depende del resto de
los poderes y goza de un carácter representativo de comunidad.
En 2015, volvió a solicitar ser querellante en la causa de contaminación de
Bajo Grande, “Acevedo, Amadeo Italo y otros p.s.a. Contaminación
Ambiental por Residuos Peligrosos Ley 24.051”.
25 La causa se inicio por la
omisión de mantenimiento esencial y reparación necesaria en las unidades
depuradoras y se acusó a 53 operarios de contaminación dolosa. Decara ya
había pedido que se lo aceptara como querellante en el caso de desvío de
agua del río San Marcos hacia emprendimiento privados, el fiscal de
instrucción admitió su participación, el magistrado se basó en el hecho de
que si bien no cuenta con legitimación procesal, el agua del río San Marcos
es un bien público y que la obra hecha para desviar su cauce perjudica a un
número indeterminable de personas, afectando un “interés difuso”, por lo que
puede encuadrarse en el marco de las competencias del Defensor del
Pueblo.
Concluyo que siempre que estén en juego derechos de incidencia colectiva o
intereses difusos y en virtud del art. 43 de la Constitución Nacional se otorga
legitimación procesal al Defensor para accionar en defensa de estos, y no
solo circunscripta a la figura del amparo.
Mas, el criterio no fue siempre compartido, en los autos “Defensor del Pueblo
de la Provincia de Córdoba c/ PEN, ENARGAS y Distribuidora del Gas del
Centro SA – Amparo” (Expte. N° 43-D-09)” se le negó la legitimación
procesal en virtud del art. 16 de la ley 7741, compartiendo el criterio de la
Cámara Federal de Apelaciones, cuando rechazó el amparo presentado por
la Defensora Adjunta en ese momento Jessica Valentini con respecto a las
sumas que el ANSES retenía de la Caja de Jubilaciones de la Provincia, el
siguiente extracto plasma la cuestión:
“…Sostuvieron que “El Defensor del Pueblo de la Provincia de Córdoba
como órgano contralor local, tiene acotada su competencia funcional al
ámbito de los poderes públicos provinciales tanto en lo que respecta a la
materia como a los sujetos de los que provienen los actos, hechos u
omisiones que den lugar a su intervención…” .
Indicaron que “… resulta palpable que la señora Defensora del Pueblo de la
Provincia de Córdoba, señora Jessica R Valentini, carece absolutamente de
legitimación procesal promover esta demanda, en los términos del artículo
124 de la Constitución de la Provincia de Córdoba y en contra del Estado
Nacional y/o Poder Ejecutivo Nacional …”.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación también objetó la legitimación de
la Defensora del Pueblo de la Ciudad Autónoma de la Ciudad de Buenos
Aires y del Defensor de la Provincia de Santiago del Estero para cuestionar
la validez de actos emanados de autoridades nacionales. En dichos
pronunciamientos ha dicho que “…en tanto la legislación circunscribe el
ámbito de actuación de la Defensoría del Pueblo a la protección de los
derechos individuales y de la comunidad frente a hechos, actos u omisiones
de la administración pública provincial, la promoción de acciones judiciales
contra otra provincia o el Estado Nacional, como la intentada en autos,
excede su ámbito de actuación…”26
.
No puede concebirse que el Defensor no cuente con legitimación, es como
atarlo de manos, y colocar límites a sus funciones. Se debe aspirar a una
reforma de la ley 7741, partiendo del imperativo supuesto de que el defensor
debe contar con esta herramienta procesal, y no depender del tribunal de
turno que interprete de una u otra forma.
Otra de las facultades del Defensor de acuerdo al art. 8 de la ley 7741 es la
posibilidad de designar un adjunto para que ayude en su tarea y lo suplanté
en casos de imposibilidad, debe contar con los mismos requisitos que el
Defensor y también se le atañen las mismas incompatibilidades. El art.
siguiente establece que el cargo del adjunto, los asesores, secretarios,
colaboradores y el subdirector cesan automáticamente cuando se designa un
nuevo Defensor.
El art. 18 de la normativa local le otorga como atribución al Defensor del
Pueblo la posibilidad de dictar su propio reglamento, que rija las actuaciones,
debe ser publicado en el Boletín Oficial y debe responder a los principios de
impulsión e instrucción de oficio, informalidad, gratuidad, celeridad, y
pronunciamiento obligatorio.
Como particularidades, la defensoría de Córdoba también presenta una serie
de institutos dentro de la misma. El Instituto de Género y Promoción de la
Igualdad cuya misión es “contribuir a la construcción de una sociedad más
justa y con pleno ejercicio de Derechos Humanos, a partir de estrategias de
promoción de la perspectiva de género, prevención de las violencias e
igualdad de Derechos y oportunidades”, realiza investigación a través de la
elaboración de informes, la prevención mediante campañas de
concientización y capacitación y el asesoramiento. A su vez también se relaciona con otros programas relacionados y que son propios de la
defensoría.
El Instituto de Estadísticas del Defensor del Pueblo (INEDEP), que mide
variaciones en la canasta básica, mediante estadísticas realizan un
relevamiento de la opinión de los ciudadanos sobre la prestación de servicios
públicos, y colabora con gobiernos locales y comunidades regionales en la
formulación de diagnósticos participativos y planes estratégicos que apunten
al desarrollo sostenible de sus respectivas localidades o regiones. En
principio notamos que existe una superposición de funciones con la Dirección
de Estadísticas y Censos de la Provincia de Córdoba, que depende de la
Secretaría de Fortalecimiento Institucional, dentro de la Secretaría General
de Gobernación, “su responsabilidad es coordinar los servicios estadísticos,
tanto provinciales y municipales, como aquellos pertenecientes a empresas y
organismos descentralizados del Estado provincial. A su vez, compete a la
Dirección satisfacer los requerimientos que el Gobierno provincial le formule
en materia estadística. Es integrante del Sistema Estadístico Nacional (SEN),
por lo tanto debe dar respuesta a las obligaciones establecidas por el
Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) y debe llevar a cabo el
Plan Estadístico Anual que éste formula cada año”
27. La dirección fue creada
en el marco de la ley N° 5454, una de sus funciones es promover la
adecuada difusión de toda información estadística entre los distintos sectores
de la comunidad (art. 3 inc. d), similar a la misión del INEDEP. La diferencia
es el secreto y reserva que está información debe guardar de acuerdo con el
art. 5: “Las informaciones que en virtud del artículo precedente se
suministraren en cumplimiento de la presente ley, serán estrictamente
secretas y sólo se utilizarán con fines estadísticos.
Los datos así receptados, deberán ser proporcionados y publicados,
exclusivamente en compilaciones de conjunto, de modo que no pueda ser
violado el secreto comercial, patrimonial o profesional, ni individualizarse las
personas o entidades a quienes se refieran.
Quedan exceptuados del secreto estadístico los siguientes datos de registro:
nombre y apellido o razón social, domicilio, y rama de actividad.”
Y el art. 7 establece como obligación para las personas que por el cargo o
función tengan conocimiento de estos datos deben guardar reserva. Además
el personal es designado por concurso y deben poseer título. Para el
INEDEP no se hace referencia a esas exigencias.
También cuenta con el Instituto de Prevención de Adicciones del Defensor
del Pueblo (IPADEP), que intenta promover estrategias de promoción de la
salud y prevención del consumo de drogas, procurando facilitar una
respuesta al problema, cuenta con programas de capacitación y conferencias
y foros de jóvenes, todo en aras a la prevención de adicciones.
La INADEP, el Instituto de Ambiente del Defensor del Pueblo, se creó en el
2016, según la defensoría como un esfuerzo de profundizar las labores, y
puntualmente como funciones tiene: - promover el conocimiento y
cumplimiento de todas las normas que regulan la protección del ambiente; -
articular con los gobiernos, instituciones y sectores sociales el desarrollo de
estrategias que contribuyan a lograr una toma de conciencia de esta
problemática; - colaborar con diferentes instituciones educativas, en la
creación y el desarrollo de espacios de formación y capacitación en materia
ambiental; - generar espacios de debate, diálogo, consulta y mediación que
permitan una mirada actualizada sobre las diferentes problemáticas.
Posee un Centro de Mediación Comunitaria, un servicio gratuito, que aborda
las problemáticas vecinales, de consorcios, ruidos molestos, olores,
molestias, e invasiones, entre otros. Busca consensuar soluciones pacíficas
con la participación de un mediador que debe mantenerse imparcial.
Informe Anual: el art. 19 de la ley 7741 establece como obligación del
Defensor, el dar cuentas de su labor anualmente frente a la Legislatura,
antes del 1ro
de marzo de cada año, y debe ser publicado en el Boletín
Oficial. A la gestión actual se le cuestiona la falta de presentación de dichos
informes y el retardo.
Desde la página oficial de la Defensoría, se pueden acceder a los informes
desde el 2009 en adelante. Para puntualizar el informe del año 2018 cuenta
de tres tomos, que presentan las actuaciones de los distintos institutos y
programas que realiza la Defensoría. Detalla su participación en audiencias
públicas relativas a usuarios y consumidores. Gran parte del primer tomo, por
no decir todo, está representado por las estadísticas y relevamientos que
realiza el INEDEP, que suena a manera de relato para justificar el uso de
presupuesto en una tarea que se supone ya está amparada en una ley y que
pertenece a la Dirección de Estadísticas y Censos. La parte interesante si se
quiere, es que el Observatorio de Servicios Públicos, en vez de ofrecer
críticas al sistema y recomendaciones, lo único que hace es presentar datos
de encuestas a una masa encuestada que solo parece estar sumamente
satisfecha con el servicio. El tomo II comienza con los detalles de los
programas y conferencias llevadas a cabo por el Instituto de Género y
Promoción de la Igualdad y el IPADEP, realizando jornadas en colegios y
defensorías municipales. Cuando se refiere al INADEP, coloca tres o cuatro
ítems en los que la Defensoría, en realidad el Instituto tuvo participación en
cuestiones ambientales, y luego expone la creación de la Universidad
Popular del Defensor del Pueblo, donde se dictan cursos de jardinería,
viverismo y música. Además se cuenta que se entregaron diplomaturas en
desarrollo sustentable. Cuenta con tercer tomo, destinado a los distintos
programas que realiza la defensoría, como pasantías y prácticas, personas
en situación de calle, defensor en el interior, etc.
Es claro que el informe anual no es lo que uno espera, un listado de quejas
presentadas y resueltas, como el Defensor tuvo participación en la resolución de problemas. Queda solamente como un decorado manual estadístico que
no suma ni resta, que es cierto que muchas personas trabajaron y su
esfuerzo se ve plasmado, que es cierto que los programas de
concientización son importantes, al igual que las campañas de equidad de
género y prevención de adicciones, pero resultan labores para el Estado que
debe reclamarle el Defensor, y no realizarla la Defensoría como paliativo o
remedio casero para la gripe.
Quejas: el modo natural mediante el cual el ciudadano u organización puede
reclamar ante la Defensoría es la queja. Puede ser presentada por cualquier
persona u organización, es gratuita y no presenta ninguna formalidad. Solo
se requiere los datos necesarios para identificar a la persona y cualquier
documentación que sirva para acreditar el hecho o acto que se denuncia. De
acuerdo a la Defensoría, los colaboradores estudian la problemática, si el
Defensor resulta competente en la cuestión se realizan las gestiones
oportunas y necesarias, si no puede intervenir se le informa al o los
interesados los pasos a seguir. Siempre recordando que no puede intervenir
en cuestiones judiciales, ni entre particulares relacionados a lo laboral,
comercial o familiar. Desde la página existe un link para realizar el reclamo o
consulta, y los números y direcciones de contacto.
Es destacable que el art 17 de la ley provincial otorga la facultad al Defensor
de desestimar una denuncia o queja cuando advierta mala fe, que el asunto
no es de su competencia, cuando haya pasado más de un año calendario de
ocurrido el hecho. Y la presentación de la queja no interrumpe los plazos
para la interposición de recursos administrativos o acciones judiciales, detalle
que debe darse a conocer al interesado, porque dado el caso en que el
Defensor no sea competente para intervenir en la cuestión puede negarle el
acceso a la justicia al mismo.
Incompatibilidades: la ley 7741 en su sexto artículo estipula una serie de
prohibiciones y conductas que el Defensor debe abstenerse de realizar, no
puede participar en actividades políticas, sindicales o gremiales, no puede
ejercer profesión o empleo, salvo la docencia y la investigación. Ninguna
actividad que afecte su imparcialidad.
La actual conducción del Defensor ha sido continuamente acusada de faltar
a esta manda, participando en reuniones con intendentes que pertenecen al
mismo partido que él cuando ocupaba el mismo puesto.
También la ley establece que le corresponden las mismas inhabilidades,
incompatibilidades y prohibiciones que a los Legisladores, a saber:
Inhabilidades: (art. 86 C.P.)
1. Los condenados por delito mientras no hayan cumplido sus penas.
2. Los que no reúnan las condiciones para ser electores.
3. Los que estén inhabilitados para ejercer cargos públicos.
Incompatibilidades: (art. 87 CP.)
1. El ejercicio de función o empleo a sueldo en el Gobierno Federal,
las Provincias o los Municipios, con excepción de la docencia en cargo
de dedicación simple, y las comisiones honorarias eventuales para
cuyo desempeño se requiere autorización previa de la Legislatura.
2. Todo otro cargo de carácter electivo nacional, provincial o
municipal, excepto los de Convencional Constituyente o Convencional
Municipal.
3. El ejercicio de funciones directivas o de representación de
empresas adjudicatarias de concesiones, licencias o permisos por
parte del Estado.
4. El ejercicio de funciones en las Fuerzas Armadas o de Seguridad.
Prohibición: (art. 88 C.P.) no puede patrocinar causas de contenido
patrimonial en contra del Estado Nacional, de la Provincia, o de los
Municipios, salvo en caso de actuar por derecho propio.
En el 2015 algunos legisladores repudiaron una campaña publicitaria que
realizó el Defensor, por considerarlo una exaltación de la imagen propia, y
que se encontraba en violación del art 6, como una participación en
actividades políticas.
V) ANÁLISIS COMPARATIVO DE JURISDICCIONES
Como punto inicial podemos establecer un par de diferencias entre el
Defensor del Pueblo de la Nación y el de la provincia de Córdoba. Ambos se
encuentran regulados a nivel constitucional y cuentan con una normativa que
reglamenta la institución, sin embargo como expuse en los antecedentes el
origen es diferente, podría decirse que inverso. Para el caso de la Nación
primero nace con una ley, la 24.284, y luego adquiere rango constitucional,
en Córdoba pasó al revés, primero lo regula la Constitución en 1987, y luego
se dicta la ley 7741. Los requisitos para ser defensor no varían, pero sí la
manera de proponer candidatos, a nivel nacional la ley establece todo un
procedimiento en su art. 2, no así Córdoba que no habla de ello ni en la
Constitución ni en la ley. La posibilidad de reelección solo está disponible por
una sola vez en la Nación, localmente no hay impedimento para sucesivas
reelecciones. Otro aspecto que la ley regula de manera específica son las
causales de cese, que a nivel local solo está detallada la renuncia y la
Constitución Provincial dispone que es pasible de juicio político. El Defensor
local puede designar un adjunto que debe cumplir los mismos requisitos, en
cambio en la Nación son dos que deben poseer título de abogado y los
designa la misma comisión que forma parte del proceso de designación. Los
alcances de la actuación del Defensor del Pueblo de la Nación están
establecidos por la ley, no así en la local, pero ambos comparten los limites
de competencia con el impedimento de modificar y dejar sin efecto
resoluciones administrativas, en el caso del Defensor cordobés se agravacon la veda de requerir decisiones de tribunales, es decir le niega la
legitimación procesal, cosa que a nivel nacional no sucede.
Cabe aclarar que las comparaciones están efectuadas exclusivamente en
base a la normativa que cada jurisdicción posee, ya que sería imprudente
comparar el funcionamiento de cada Defensoría cuando se desconoce la
realidad institucional de cada una de las jurisdicciones, por ejemplo no se
puede cuestionar la labor del Defensor del Pueblo de la Nación si no existe
un Defensor designado desde el 2008. Conforme a esto voy a equiparar las
comparaciones limitándome solo a aquellas jurisdicciones que lo regulan de
manera constitucional y legislativamente, concentrando los esfuerzos en las
herramientas y atribuciones que los cuerpos normativos le reconocen.
Entonces podemos categorizar de la siguiente manera:
1- Provincias con Defensor del Pueblo:
Buenos Aires
Chaco
Chubut
Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Corrientes
Formosa
Jujuy
Río Negro
San Juan
San Luis
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumán
2- Provincias que regulan la Defensoría del Pueblo en la Constitución
Provincial pero que no se ha designado:
Entre Ríos
La Rioja
Neuquén
3- Provincias que establecen comisiones investigadoras o un
comisionado parlamentario:
Salta
Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur
4- Provincias que no cuentan con Defensoría del Pueblo:
Catamarca
La Pampa
Mendoza
Misiones
Santa Cruz
Con respecto al ítem número 2, las tres provincias regulan la Defensoría del
Pueblo pero en los hechos no han designado a alguien que ocupe el cargo.Al ítem número 3 le cabe la aclaración que la provincia austral establece
como atribución del Poder Legislativo, en su constitución, el nombrar
comisiones investigadoras con el fin de examinar la gestión de los
funcionarios, el estado de la administración y del tesoro provincial. En el caso
de Salta, establece, también en su Carta Magna, la atribución de nombrar un
comisionado legislativo para peticionar ante el Estado. Al último grupo
corresponden aquellas provincias que no hacen mención alguna a la
institución, ni a comisiones designadas a los fines propios de una Defensoría;
mas destaco dos circunstancias, la primera es que la provincia de Misiones
posee una Defensoría de Niños, Niñas y Adolescentes, y la segunda es que
La Pampa cuenta con una Fiscalía de Investigaciones Administrativas que se
encarga de revisar aquellas conductas de la administración, funcionarios y
agentes, entes descentralizados, autárquicos, empresas y sociedades del
estado y que fija como atribución del Poder Legislativo designar una
comisión de fiscalización e investigación de la administración pública, por lo
que quizás también juega en el tercer grupo.
Luego de esto podemos comparar de la siguiente manera, en función al
ámbito de competencia, las herramientas que se le reconocen, el proceso de
designación, la duración de su mandato, obligaciones que posee, y la
cantidad de adjuntos que debe tener. Con respecto a la competencia
podemos decir que básicamente a todas les compete el ámbito de la
administración pública, centralizada o descentralizada, ya sea sociedades
con participación estatal, personas jurídicas privadas con funciones públicas
o prestadoras de servicios públicas; dan la nota de color la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires en la que agrega al ámbito de actuación los actos de
naturaleza administrativa de los poderes Judicial, Legislativo y de los
Órganos de Control, y Chaco que estipula su ámbito en los tres poderes del
Estado y el poder peticionar ante él.
En cuanto a las herramientas que se le reconocen encontramos
coincidencias en la facultad de iniciar y proseguir de oficio o a petición de
parte las investigaciones conducentes al esclarecimiento de los hechos. Son
pocas las jurisdicciones que le reconocen legitimación procesal al Defensor:
Buenos Aires, Chubut, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Corrientes, Jujuy,
Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán. Jujuy le otorga el beneficio de
litigar sin gastos en las actuaciones, otras provincias le reconocen
legitimación para determinadas acciones como es el caso de San Juan que
le otorga participación necesaria en las acciones de amparo, en Formosa
solo puede iniciar acciones en lo contencioso administrativo y de
inconstitucionalidad, en Chaco puede denunciar hechos que merezcan
investigación penal. Iniciativa legislativa le reconocen a los Defensores de
C.A.B.A., Corrientes y Santa Fe.
Al Defensor de Chaco se le reconoce como una facultad el ejercer sus
funciones con especial atención a los recursos hídricos. A los defensores deC.A.B.A. y Corrientes se les reconoce facultades para corroborar el respeto
de los derechos humanos en unidades carcelarias.
En el marco de sus investigaciones pueden solicitar informes, documentos,
expedientes, que se le remitan actuaciones, y existe la obligación por parte
de la Administración de colaborar en dichos requerimiento, sin embargo la
ley cordobesa no estipula tal obligación.
Los Defensores de esta categoría son designados por el Poder Legislativo de
cada provincia y conforme al procedimiento que la ley o su constitución
confiera, con excepción de Santa Fe, en donde el Defensor es designado por
el Poder Ejecutivo con acuerdo de la Asamblea Legislativa y mediante
decreto (suena paradójico que el encargado de controlar la actuación de la
Administración sea designado por la misma Administración).
La duración del mandato va desde los 5 a 4 años, salvo en San Luis que
dura 1 año. Todos contemplan la posibilidad de ser reelegido, la mayoría por
una sola vez. Son pasibles de juicio político los Defensores de Chaco,
C.A.B.A., Córdoba, Formosa y Tucumán.
Tienen como obligación comunicar a la autoridad correspondiente cualquier
hecho presumiblemente delictivo de acción pública los Defensores de
Buenos Aires, Chubut, C.A.B.A., Corrientes, Jujuy, Río Negro, Santa Fe,
Santiago del Estero y Tucumán. Además todas tienen como obligación dar
cuentas a sus Poderes Legislativos ya sea de manera escrita u oral, al
menos una vez al año, y difieren las fechas.
Los Defensores se encuentran acompañados por Defensores Adjuntos, que
en Córdoba es escogido por el mismo Defensor, en cambio en jurisdicciones
como en San Juan y San Luis son designados por el Poder Ejecutivo, en
Santa Fe es designado por el Ejecutivo. Las cantidades también varían, en
C.A.B.A. son 5 y no pueden ser todos del mismo sexo. En algunas
jurisdicciones se requiere título de abogado como en Chaco, Formosa y
Jujuy. En Chubut y Santa Fe son dos adjuntos, para actuar en dos ciudades
diferentes (Comodoro Rivadavia y Esquel, y Santa Fe y Rosario,
respectivamente). En Buenos Aires y Santiago del Estero les reconocen un
ámbito específico.
Esta comparación realizada nos da un panorama de cómo la institución está
plasmada a lo ancho de la República, que haya provincias que no posean la
institución regulada alarma de la misma forma que aquellas jurisdicciones
que lo tienen pero que no lo han nombrado o reglamentado. Ya establecimos
que es una institución que aceita el ritmo democrático, y que no debe
tomarse a la ligera ni que se permita dejar en el olvido. Pero tampoco es
fructífero utilizarla de adorno.
La conquista de la democracia fue un hito importantísimo para todos los
argentinos, la figura del Defensor es parte de ella, y que los habitantes del
suelo argentino contemos con una herramienta más para combatir cualquierarbitrariedad de la Administración Pública es vital para avanzar como
sociedad.
VI) CONCLUSIONES FINALES
Este trabajo fue elaborado dentro del marco del dictado de la materia
opcional Defensoría del Pueblo, el tema que escogí fue por vivir en la
provincia mediterránea y dejando de lado esto también quise aprender más
sobre el funcionamiento de una institución democrática, deseando
inmiscuirme en los asuntos del Derecho Público como aspiración al futuro. La
investigación la comencé desde los antecedentes y funciones de la
institución, tratando de ser breve explayé lo que a mi parecer fueron los
puntos esenciales. Luego me dedique a desarrollar la figura del Defensor del
Pueblo de la Provincia de Córdoba, donde noto un recorrido de la institución
marcado por cuestiones políticas, y donde se desvirtúa el sentido propio de
las cosas.
Cuando hablamos de las incompatibilidades, requisitos y designación del
Defensor, notamos que se utiliza la letra de la ley a conveniencia, es cierto
que cuando uno interpreta una norma debe hacerlo más allá de lo que dice y
del método literal; sin embargo es común que se haga una interpretación por
conveniencia donde las mayúsculas y las minúsculas empiezan a jugar un
papel más preponderante que la propia gramática. Los 2/3 presentes o
totales, en números quizás no sean tan significativas las diferencias, pero
que existan esas controversias y luego no se hagan los cambios necesarios
para que estás ya no surjan da mucho que pensar. El armado político
gobierna más allá de lo que podemos cuestionar conforme a la Constitución
y la Legislación, los acuerdos pesan más que los antecedentes y cualidades,
nadie dice que el amigo de o el rival de no puede ocupar el cargo, pero a la
hora de analizar la gestión solo nos queda el dato de que fue parte de un
entramado cínico, que no deja ver más allá.
Que en Córdoba el Defensor no cuente con herramientas como la
legitimación procesal es un aspecto a revisar, lo mismo para las otras
jurisdicciones que repiten el esquema, no podemos esperar que la figura
haga valer una minúscula en el art. 43 de la Constitución Nacional para gozar
de una facultad, la cual es menester que cuente. A la administración actual
se le ataña el hecho de que no haya pedido o ejercido sus atribuciones en
casos ambientales importantes, pero es cierto también que se encuentran
pedidos de participación en acciones y que se le concede legitimación en las
causas de Bajo Grande y del Río Suquía. Pero la gravedad está en que le
esté vedado por ley solicitar decisiones de los tribunales, lo que hace que la
institución se torne ineficaz, cuando no cuenta con poder sancionador ni con
el impulso procesal necesario.También es cierto que la Defensoría cuenta con un instituto que superpone
sus esfuerzos y funciones con una de las direcciones a cargo del gobierno
provincial. Luego posee varios institutos y programas que a la hora de los
hechos solo sirven para la capacitación y concientización, pero que no tienen
una actividad suficiente que haga pensar que podría siquiera influir en alguna
toma de decisiones oficial.
El centro de mediación es un punto a favor, desde el 2018 en Córdoba es
obligatorio como etapa prejudicial el acudir a mediación para poder promover
acciones judiciales, lo cual hace pensar que el centro sirve no solo para
ejercitar una convivencia activa pensada desde la solución en manos de uno,
sino también como una herramienta brindada por la misma institución.
La escueta ley que regula la institución queda incompleta al no obligarle a los
entes administrativos la colaboración necesaria en la investigación al
Defensor. Pero también es peligrosa la desidia con la que cuentan los
ocupantes del cargo, no se dictó un reglamento interno previsto como
facultad. No se estipula ninguna obligación de comunicar sobre hechos
presumiblemente delictivos a ninguna autoridad. Tampoco la obligación de
comunicar al interesado el camino que ha llevado la investigación o gestión
del funcionario. Lo que resulta obvio quizás no es necesario regularlo, pero la
historia nos enseña, y nos enseña que si está por escrito es mejor.
Los últimos informes no dan cuenta de quejas ni soluciones propuestas. Solo
dan luces a lo que realiza en forma exaltada el INEDEP. La mayoría de las
leyes que reglamentan las Defensorías estipulan el contenido de dichos
informes, y figura como punto en común el número de quejas y las
actuaciones en la misma. Córdoba no tiene ninguna regulación al respecto.
¿Qué sucede cuando instituciones tienen la misma función? Aparte del
INEDEP, la Defensoría tiene como función la supervisión de la eficacia de los
servicios públicos, y en Córdoba esa función también la cumple el ERSEP.
Está establecido que los organismos de control son necesarios, pero poner
todos a controlar lo mismo, no genera expectativa alguna de eficacia ni
eficiencia.
¿Qué se puede modificar? La legislación, la norma debe completar aquello
que le falta, otorgarle las herramientas necesarias para cumplir con sus
funciones y dar claridad al ámbito de competencia de la institución, para que
cuando se la observe no parezca un adorno para cumplimentar una
exigencia constitucional. No basta con un copie y pegue, es necesario una
labor legislativa completa y exhaustiva para mejorar una institución que tiene
como cometido mejorar nuestra democracia.
ANEXO I: LEGISLACIÓN
Constitución de la Nación Argentina.
Ley Nacional N° 24.284.
Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
Ley de la Provincia de Buenos Aires N° 13.834.
Constitución de la Provincia de Chaco.
Ley de la Provincia de Chaco N° 4190.
Constitución de la Provincia de Chubut.
Ley de la Provincia de Chubut N° 4518.
Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Ley de la Ciudad de Autónoma de Bueno Aires N° 3.
Constitución de la Provincia de Córdoba.
Ley de la Provincia de Córdoba N° 7741.
Constitución de la Provincia de Corrientes.
Ley de la Provincia de Corrientes N° 5888.
Constitución de la Provincia de Entre Ríos.
Constitución de la Provincia de Formosa.
Ley de la Provincia de Formosa N° 1065.
Constitución de la Provincia de Jujuy.
Ley de la Provincia de Jujuy N° 5111.
Constitución de la Provincia de La Pampa.
Ley de la Provincia de La Pampa N° 1830.
Constitución de la Provincia de La Rioja.
Constitución de la Provincia de Mendoza.
Constitución de la Provincia de Misiones.
Constitución de la Provincia de Neuquén.
Constitución de la Provincia de Río Negro. Ley de la Provincia de Río Negro N° 2756.
Constitución de la Provincia de Salta.
Constitución de la Provincia de San Juan.
Ley de la Provincia de San Juan N° 5765.
Constitución de la Provincia de San Luis.
Ley de la Provincia de San Luis N° 5780.
Constitución de la Provincia de Santa Fe.
Ley de la Provincia de Santa Fe N° 10396.
Constitución de la Provincia de Santiago del Estero.
Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del
Atlántico Sur.
Constitución de la Provincia de Tucumán.
Ley de la Provincia de Tucumán N° 6644.
ANEXO II: ENLACES DE INTERÉS
Defensor del Pueblo de la Nación http://www.dpn.gob.ar/historia.php
Federación Iberoamericana de Ombudsman
http://www.portalfio.org/acerca_de_fio/
Defensor del Pueblo de la Provincia de Córdoba
http://defensorcordoba.org.ar/institucional
Dirección Provincial de Estadísticas y Censos
https://estadistica.cba.gov.ar/institucional/
ANEXO III: FUENTES DE INFORMACIÓN COMPLEMENTARIA
Acceso a la Información | CELE | Facultad de Derecho | Universidad de
Palermo. (s.f.). Recuperado 6 enero, 2020, de
https://www.palermo.edu/cele/cele/acceso-a-la-informacion/Paisesacceso/dc/sweden.html
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septiembre). Recuperado 23 enero, 2020, de
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~ 30 ~
CIJ - Centro de Información Judicial. (2008, 28 diciembre). Córdoba: anulan
designación del Defensor del Pueblo. Recuperado 24 enero, 2020, de
https://www.cij.gov.ar/nota-388-Cordoba--anulan-designacion-del-Defensordel-Pueblo.html
El Ombudsman, defensor del pueblo. (2019). Recuperado 6 enero, 2020, de
https://www.codhem.org.mx/localuser/codhem.org/info/ombudsman22.html
Federico Piccioni Aimar, F., & González, L. (2019a, 11 julio). La Defensoría
del Pueblo aumentó 572% su personal en 20 años. Recuperado 22 enero,
2020, de https://www.lavoz.com.ar/politica/defensoria-del-pueblo-aumento572-su-personal-en-20-anos
Gambini, N. (2016, 4 junio). Delitos ambientales: Elevan a juicio la causa por
contaminación de Bajo Grande. Recuperado 25 enero, 2020, de
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Goran Rollnert Liern, U. N. D. E. F. I. N. E. D. (2017). La singularidad de la
monarquía sueca en el contexto europeo: el rey como símbolo estático del
estado. Revista de Derecho Político UNED, 99(1), 199–229.
Iraizoz, A. (1981, 21 marzo). El defensor del pueblo, garante constitucional
de los derechos y libertades públicos. El país, pp. 1–2. Recuperado de
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Jasone Astola Madariaga, U. N. D. E. F. I. N. E. D. (2001). El sistema
constitucional finlandés: una introducción. Revista de Estudios Políticos
(Nueva Época), 114(1), 235–249.
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marcos normativos. Recuperado 6 enero, 2020, de
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La Justicia admitió al Defensor del Pueblo como querellante particular en
caso por usurpación de aguas » RedCalamuchita Noticias. (2012, 20 abril).
Recuperado 25 enero, 2020, de http://www.redcalamuchita.com/noticiasv2/la-justicia-admitio-al-defensor-del-pueblo-como-querellante-particular-encaso-por-usurpacion-de-aguas
LAVOZ.com.ar | El antecedente de Fornasari | Página. (2008, 28
septiembre). Recuperado 22 enero, 2020, de
http://archivo.lavoz.com.ar/nota.asp?nota_id=435930
LAVOZ.com.ar | Jessica Valentini recurrió a la Justicia para evitar el recorte a
los pasivos cordobeses | Página. (2008, 27 julio). Recuperado 22 enero,
2020, de http://archivo.lavoz.com.ar/nota.asp?nota_id=225442 Masciotra, M. (2008, 1 enero). SAIJ La acción de habeas data colectiva.
Recuperado 25 enero, 2020, de http://www.saij.gob.ar/doctrina/dacf080057-
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Mora, A., Cobeta, I., & Nuere, E. (2016). EL LIBRO DEL DEFENSOR DEL
PUEBLO (Ed. rev.).
Redacción LAVOZ. (2010, 27 mayo). Vertidos cloacales: aceptan que Decara
sea querellante. Recuperado 25 enero, 2020, de
https://www.lavoz.com.ar/ciudadanos/vertidos-cloacales-aceptan-que-decarasea-querellante
Notas:
*Trabajo realizado en el año 2019
1 Carlos R Constenla. “Del Monte Sacro a Salvador de Bahía (sobre quién podría ser el
Defensor del Pueblo)” Separata áDA Revista de la Asociación de Derecho Administrativo de
la Ciudad de Buenos Aires N°5. Buenos Aires. Diciembre de 2013.
2 Henri Manzanares. “El régimen parlamentario en Europa Occidental”.
3
Javier Indalecio Barraza. “Antecedentes históricos en torno al origen del ombudsman y el
grado de evolución de la institución”. https://www.aij.gob.ar/javier-indalecio-barrazaantecedentes-historicos-torno-al-origen-ombudsman-grado-evolucion-instituciondacf030021-2003/123456789-0abc-defg1200-30fcanirtcod 2003.
4 Norma Morandini. “Elección del Defensor del Pueblo”. Observatorio de Derechos Humanos.
Honorable Senado de la Nación. Septiembre 2016.
5 Alicia Perini. “Defensoría del Pueblo y la reforma constitucional de 1994”. Pensar en
derecho. Págs. 79-89.
6
Federación Iberoamericana del Ombudsman. Acerca de la FIO
http://www.portalfio.org/acerca_de_fio/
7 Carlos R. Constela. “Las instituciones de defensoría del pueblo. Pasado, presente y futuro”.
Separata de la revista Voces en el Fénix. N° 59 págs. 15 a 23. Facultad de Ciencias
Económicas de la UBA. Bs. As. Marzo 2017 ISSN 18538819.
8
Jorge Luis Maiorano. “La institución del Defensor del Pueblo está en estado vegetativo”.
Columna de opinión. Diario Perfil. Lunes 22 Abril, 2019.
https://www.perfil.com/noticias/opinion/opinion-jorge-luis-maiorano-la-institucion-deldefensor-del-pueblo-esta-en-estado-vegetativo-UB.phtml.
9
Jorge Luis Maiorano. “El defensor del pueblo de la Nación: una nueva institución de control
y tutela”. Idearium. Jornadas sobre los controles institucionales. Universidad de Mendoza.
10 ¿Qué es el defensor del Pueblo? http://defensorcordoba.org.ar/institucional
11 Art. 4: Puede ser elegido Defensor del Pueblo toda persona que reúna las siguientes
calidades: a) ser argentino nativo o por opción;
b) tener 30 años de edad como mínimo.
Ley N° 24284 1 de Diciembre de 1993
12 Es necesario realizar una aclaración con respecto al Poder Legislativo de la provincia, la
ley fue dictada en 1988, en ese entonces en Córdoba funcionaba un sistema legislativo
bicameral. Producto de la reforma del 2001 el sistema pasó a ser unicameral con motivo de
una consulta popular que dio conformidad para la unificación de las cámaras, además de
reducir el número de los ahora legisladores y el sistema de elección de los mismos. Dada la
aclaración cuando se hace mención a la asamblea legislativa debe entenderse que se habla
de la legislatura.
13 DOC_31945.pdf Expte. 3968/L/09 Sesión 38/2009.
14 Javier Cámara. “La Justicia admite amparo contra Decara”. Ed. Impresa. Miércoles 17 de
Septiembre del 2008.
http://archivo.lavoz.com.ar/08/09/17/secciones/politica/nota.asp?nota_id=240935
15 Redacción LaVoz.com.ar “Amparo del juecismo contra la designación de Decara”
Miércoles 17 de Septiembre del 2008.
http://archivo.lavoz.com.ar/08/09/17/secciones/politica/nota.asp?nota_id=240935
16 “Un defensor que no tiene defensa” Diario judicial
https://www.diariojudicial.com/nota/22442/-/un-defensor-que-no-tiene-defensa.html
17 Para el caso del amparo de Alessio: Alessio José Nicolás c/ Provincia de Córdoba –
Amparo – Expte. N° 01534788/36 – 17 de septiembre del 2008.
http://archivo.lavoz.com.ar/anexos/Informe/09/8324.pdf
18 Expte. 1854/L/08 DOC_28318.pdf
19 Rossi Dante c/ Gobierno de la Provincia de Córdoba (Poder Legislativo) – Amparo –
Recurso de apelación – Expte. N° 1533220/36 Cámara Octava de Apelaciones en lo Civil y
Comercial 30 de Abril del 2009.
20 Jorge Horacio Gentile “Un Defensor del Pueblo Eunuco” Agosto del 2008.
http://www.profesorgentile.com/n/un-defensor-del-pueblo-eunuco.html
21 Fallo “Verbistky Horacio s/ habeas corpus” Corte Suprema de Justicia de la Nación. 3 de
Mayo del 2005 fs. 19 y 20. V. 856 XXXVIII
22 "Unión de Usuarios y Consumidores c. Citibank NA”, L.L. 2006-D-225
23 Ver referencia n° 20
24 Ricardo Alberto Muñóz “Defensor del Pueblo de Córdoba Legitimación Procesal Algunas
Reflexiones.” Conferencia “Defensorías del Pueblo. Rol frente a la crisis social, política y
económica, nuevos desafíos. La legitimación procesal como instrumento de defensa de los
Derechos Sociales y Comunitarios” 2003
25 F. Noguera “Decara pidió ser querellante en la causa por la supuesta contaminación
desde Bajo Grande” La Voz del Interior Martes 15 de diciembre del 2015
https://www.lavoz.com.ar/ciudadanos/decara-pidio-ser-querellante-en-la-causa-por-supuestala-contaminacion-desde-bajo-grande
26 “Defensor del Pueblo de la Provincia de Córdoba c/ PEN, ENARGAS y Distribuidora del
Gas del Centro SA – Amparo” (Expte. N° 43-D-09)”. Agosto 2009
http://archivo.lavoz.com.ar/anexos/Informe/09/7684.pdf
27 https://estadistica.cba.gov.ar/institucional/
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