Comentario de Fallo
Quid de la cuestión
Con fecha del 16 de diciembre de 2021, a meses de las elecciones y a solo seis días del recambio legislativo de ambas Cámaras, la Corte resolvió una cuestión pendiente desde el 2015: la inconstitucionalidad de la reforma a la ley 26080. Se trataba nada más y nada menos, de la composición del Consejo de la Magistratura, el órgano constitucional encargado de nombrar y remover magistrados, y no menos importante de administrar los recursos del poder judicial.
Ahora bien, antes de ingresar al cuerpo de lo resuelto por el máximo órgano, es dable realizar algunas consideraciones sobre la normativa mencionada. El 22 de diciembre del 2006 se sanciona la ley 26080, que modificaba la ley 24.937 en cuanto la conformación del Consejo de la Magistratura. El art. 114 de la CN reza: “El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley.”
La composición del Consejo de la Magistratura quedaba conformada de acuerdo a los arts. 1 de la Ley 26080 y 2 de la Ley 24937 de la siguiente manera:
“El Consejo estará integrado por trece miembros, de acuerdo con la siguiente composición:
1. Tres jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por el sistema D´Hont, debiéndose garantizar la representación igualitaria de los jueces de cámara y de primera instancia y la presencia de magistrados, con competencia federal del interior de la República.
2. Seis legisladores. A tal efecto los presidentes de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados, a propuesta de los bloques parlamentarios de los partidos políticos, designarán tres legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos a la mayoría y uno a la primera minoría.
3. Dos representantes de los abogados de la matrícula federal, designados por el voto directo de los profesionales que posean esa matrícula. Uno de los representantes deberá tener domicilio real en cualquier punto del interior del país.
4. Un representante del Poder Ejecutivo.
5. Un representante del ámbito académico y científico que deberá ser profesor regular de cátedra universitaria de facultades de derecho nacionales y contar con una reconocida trayectoria y prestigio, el cual será elegido por el Consejo Interuniversitario Nacional con mayoría absoluta de sus integrantes.”
Asimismo el art. 5 de la ley 26080 modifica el quórum y las mayorías necesarias para adoptar decisiones del art. 9 de la ley primigenia. En definitiva, se cambia la cantidad de miembros necesaria para sesionar, llegando al quorum con solo uno de los estamentos que conforman el Consejo, y el agravio principal es que ese estamento se encontraba conformado exclusivamente por el sector político.
Los Hechos del caso
El Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires y promueve acción declarativa de inconstitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 5, 6, 8, 10, 14, 15, 21, 22 y 23 de la ley 26080 por considerar que quebrantaba el equilibrio representativo dispuesto por la Ley Fundamental, para la integración del Consejo de la Magistratura de la Nación; sostuvo que la normativa impugnada vulnera los artículos 100, 114 y 115 de la Constitución Nacional y altera la naturaleza, autonomía funcional e independencia del Consejo, así como sus competencias institucionales y su funcionalidad.
Basándose en el pleno predominio del estamento político dentro del Consejo, la actora manifestó que la entonces nueva conformación rompía el equilibrio exigido por la CN, el número de representantes de los órganos políticos alcanzaba la mayoría absoluta, garantizando quórum propio y, salvo para los supuestos de mayorías agravadas, adoptar decisiones sin el aval del resto de los estamentos.
En primera instancia se rechaza la acción incoada, con base al precedente Monner Sans. La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal revoca dicha sentencia y declara la inconstitucionalidad solamente del art. 1 de la Ley 26080, ante lo cual el Ministerio de Justicia y DDHH de la Nación, el Honorable Senado de la Nación y la Honorable Cámara de Diputados interponen recurso extraordinario federal.
II.1. Los argumentos del Recurso Extraordinario
Siguiendo al Dr. Lorenzetti en su disidencia parcial, expongo los argumentos vertidos por cada uno de los actores del remedio extraordinario: el Ministerio de justicia cuestiona la presunción de que los representantes del órgano político actuaran de manera conjunta.
La cámara de diputados por su lado manifiesta que el congreso es el órgano competente para reglamentar lo referido al Consejo, que la modificación realizada respeta el criterio de proporción y hace referencia a los resuelto por el tribunal en Monner Sans.
Por su parte, el Senado de la Nación, al expresar agravios dice que la sentencia apelada es una intromisión en las tareas del Legislativo, convirtiéndose la Cámara en un legislador.
Los recursos resultan admisibles.
El fallo de la CSJN
Previo a ingresar a cuestiones puntuales de este importantísimo precedente, voy a plasmar lo resuelto por el Máximo Tribunal. El tema a resolver se redujo a si la norma referida a la integración de y funcionamiento del Consejo se ajustaban a los parámetros de equilibrio contenidos en el art. 114 de la CN.
Con la firma de los Dres. Rosatti, Rosenkratz y Maqueda se resuelve:
Declarar la inconstitucionalidad de los arts. 1, y 5, y la inaplicabilidad de los arts. 6 y 8 de la ley 26080, como así también del art. 7 inc. 3 de la ley 24937, y en todo lo relativo al sistema de las mayorías.
Exhortar al Congreso a que en un plazo razonable dicte una nueva legislación tendiente a organizar el Consejo de la Magistratura.
Ordenar al Consejo que en un plazo de 120 días vuelva a la conformación anterior a la normativa ahora inconstitucional, bajo pena de que si no lo hiciere pasado ese plazo sus actos serán nulos.
Comunicar la decisión al resto de los estamentos del Consejo, a los fines de que se seleccionen consejeros.
Declarar la validez de los actos cumplidos.
Imponer las costas a la vencidas.
III. 1. Los Argumentos del Fallo
La Corte, luego de diferenciar los presupuestos del casum con los tratados en Monner Sans, analiza la noción de lo que debemos entender por equilibrio. Partiendo de la base de que equilibrio e igualdad no son lo mismo, el altísimo tribunal dice al respecto que “el equilibrio implica una tendencia a compensar lo que no es igual”.
Es decir que el equilibrio va a sentar las bases de lo decidido, y es así que analiza la adecuación de la norma en conflicto con lo normado por el art. 114 de la CN. Bien dice el Tribunal que pueden existir diferencias en el número de representantes, dichas diferencias no pueden resultar en una hegemonía o predominio de un sector sobre otro.
Conforme a lo dicho, se analiza lo normado y se llega a la conclusión de que sólo el estamento político del Consejo cuenta con la facultad de realizar acciones hegemónicas, ejemplo de ello la posibilidad de imponer sanciones disciplinarias a los magistrados, cuestiones que atentan ostensiblemente con la independencia que debe gozar el Poder Judicial.
III. 2 La disidencia parcial
El Dr. Lorenzetti en su disidencia parcial hace referencia a cuestiones que son dables de destacar en este comentario de fallo. En primer lugar hace una honorable mención del rol de los Colegios de Abogados en su defensa de la Constitución y del Sistema Republicano.
En segundo, critica el funcionamiento del Consejo bajo la conformación establecida por la ley en pugna. Que ha quedado demostrado que durante 16 años el sistema ha vislumbrado falencias que atentaban contra la independencia del poder judicial. Que el predominio del estamento político ha sido marcado en ese lapso de tiempo. Claros ejemplos de lo marcado son la falta de cobertura de cargos y las alteraciones en las listas de mérito.
Resulta trascendental, a su vez, como un tercer punto la reseña en materia de los efectos del control de constitucionalidad. Ahora bien, previo al ingreso de lo dicho por el magistrado, es necesario realizar ciertas consideraciones sobre dicho control.
Como sabemos, dicho control surgió como garantía a la supremacía de la Carta Magna, manifestándose bajo la premisa de que o la Constitución es la norma suprema y todo acto legislativo debe subordinarse a ella, o cualquier acto legislativo puede modificarla. En Argentina contamos con un control de constitucionalidad difuso, es decir que es facultad de cualquier juez de cualquier instancia dictaminar sobre la validez de una norma cuando se manifiesta en contra de lo que manda la CN. Este control puede ejercerse por pedido de las partes o de oficio, como ya ha sido establecido por sentada doctrina de la Corte.
En cuanto a los efectos de dicha declaración, siempre ha imperado el carácter inter partes de la sentencia que declare la invalidez de la norma, la que no deroga sino que declara su inaplicabilidad para el caso concreto. Y es lo que manifiesta el alto magistrado: “en el sistema argentino… la declaración de inconstitucionalidad no tiene efectos de nulidad”. ¿Por qué el acento del Juez en este punto a lo largo de su voto? Porque una de las cuestiones novedosas del fallo es que otorga plena vigencia a una norma derogada hace 16 años.
En el voto de mayoría, la Corte dice que en cumplimiento de su deber constitucional de adoptar las medidas apropiadas para evitar el caos institucional o la eventual paralización del funcionamiento del Consejo, debe brindar una respuesta como cabeza del Poder Judicial, estableciendo pautas concretas y claras sobre los efectos a futuro de su decisión, es así que establece que el régimen anterior debe recobrar vigencia, hasta que se dicte una nueva normativa.
A lo que, en su disidencia, el Dr. Lorenzetti va a dejar en claro ciertos puntos:
Ningún tribunal incluyendo a la CSJN puede declarar aplicable una ley que ha sido derogada hace 16 años sin afectar la seguridad jurídica.
Excede en su competencia cualquier magistrado, decidir sobre lo que no fue materia de agravio.
Puede vislumbrarse que el precedente se trata de una decisión importantísima de la Corte, y se encuentra teñida de cuestiones que no solo pueden resumirse en garantizar la independencia del Poder judicial, en primer lugar desligar este precedente de cualquier disputa política sería pecar de inocente, basta con ver las repercusiones.
IV. Comentarios finales y conclusiones
En primer lugar, el tiempo que demora este fallo, pasaron cinco años desde la interposición del recurso federal (Abril del 2016) y la decisión de la Corte. Sin contar el tiempo desde la interposición de la acción declarativa de inconstitucionalidad hasta el fallo del pasado diciembre. ¿Hizo falta casi 16 años para notar la transgresión a la independencia del Poder Judicial? Dice el dicho la justicia es lenta. Y no debería ser así, la falta de eficiencia en el Poder Judicial desde tiempos memorables permite que los demás poderes adopten medidas de esta clase, la demora en el pronunciamiento de la Corte produjo que en ese lapso se eligieran consejeros y se produjeran todas las falencias que el magistrado manifiesta en su disidencia, alterando la seguridad jurídica con la declaración de inconstitucionalidad y la decisión del máximo tribunal de otorgar vigencia a lo ya derogado.
Otra cuestión particular es el efecto erga omnes que posee el precedente, la corte ha sostenido que “al pronunciarse el Poder Judicial sobre la constitucionalidad de una ley, lo hace con referencia exclusivamente al caso traído a su jurisdicción”. Existen excepciones, una de ellas es Halabi, precedente que instituye las reglas para los procesos colectivos. Es decir, el fallo en comentario modifica nuevamente el paradigma de los efectos del control de constitucionalidad, dejando de lado que los efectos por regla son inter partes, en este precedente son erga omnes.
Una problemática aparte, constituye las arrogaciones que ha hecho la Corte al convertirse en legisladora, al devolverle la vigencia a una ley derogada hace 16 años. Es facultad de los tribunales decretar la inconstitucionalidad pero no legislar, y he aquí donde el fallo puede desvirtuarse de su cometido. Históricamente los órganos políticos elegidos por voluntad popular buscan la manera de tener injerencia sobre el poder judicial, en su conformación y en sus decisiones.
Sin embargo, esa injerencia no puede ser fundamento para que el máximo órgano, quien tiene la última palabra en materia constitucionalidad, se atribuya facultades que le están vedadas. Más allá de las propias atribuciones que la misma Corte se reconoce, no tiene facultades para convertirse en legislador. Es sabido que una norma sólo puede ser derogada por el mismo poder del cual emana. Los principios republicanos impiden la derogación de una ley formal por otro poder que no sea aquél constitucionalmente facultado para modificarla o derogarla.
Este sistema de contrapesos que utiliza la Corte empaña la cuestión de lo planteado inicialmente, una reforma de ley que atentó contra el Poder Judicial pero que demoró 16 años notar su transgresión a la carta magna. En su juego de ser la que tiene la última palabra, la Corte ha dejado entrever quizás una decisión desprolija en cuanto a principios republicanos. Mas, tendremos que esperar hasta el 15 de abril del corriente, fecha en la que vence el plazo de 120 días para la nueva/vieja conformación del Consejo, para ver las verdaderas repercusiones de este precedente en la vida institucional, y en un país como el nuestro tendremos que esperar aún más para ver el proyecto de reforma de ley, exhortación de la Corte al Congreso para un plazo prudencial.
*Artículo publicado en la Revista Actualidad Jurídica del Colegio de Abogados de Córdoba Junio 2022
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