LEY CONVENIO DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS*

12 de Diciembre del 2021

INTRODUCCIÓN

Mi tema de elección es la ley de convenio de coparticipación de impuestos, una ley que figura en el artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional. Reza dicho artículo: “Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las Provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de fondos”. Esta ley significaba en su existencia un acuerdo entre Nación y las Provincias, con el fin de repartir de manera equitativa lo recaudado por cada estamento. ¿Qué es lo que dicha ley iba a repartir? El mismo inciso lo especifica, “.... las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total que tengan asignación específica, son coparticipables…”. Estas son las contribuciones indirectas que son facultad concurrente entre la Nación y la Provincia, y las contribuciones directas que en principio son facultad de las provincias, pero que la Nación puede imponer por tiempo determinado “....proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan.” La disposición transitoria sexta establecía como plazo para el dictado de dicha ley el año 1996. Se suponía que en dos años esa ley debía ver la luz, pero no fue así. ¿Por qué elegí ese tema? A raíz de mi participación en el Concurso monográfico organizado por el Honorable Senado de la Nación, “A 25 años de la Reforma de la Constitución”, pude investigar sobre este tema, y la diplomatura abrió una gama de conceptos desconocidos, detalles en ciertas etapas del proceso legislativo en sí a las que no todas y todos podemos acceder. Siendo el Senado el órgano de origen, me pareció interesante poder tratar este problema que va desde, si se quiere llamarlo así, la mora en el dictado de la ley convenio y al sistema actual que rige hoy en día. El objetivo del trabajo es encontrar las causas y consecuencias de la inexistencia de esta ley, como así también poder establecer las posibles pautas a seguir para que la normativa constitucional se cumpla. La reforma de la constitución nacional del año 1994 plantea un sistema federal de concertación que en los hechos vemos que solo se trata de un ideal imposible de conseguir. A lo largo de estos años se han sucedido leyes, pactos, decretos e incluso fallos de la Corte Suprema de Justicia que han ido tiñendo el sistema, y que no aportan claridad, conformándose el sistema tributario argentino en un cuerpo amorfo, y que a duras penas cumple su objetivo final, que es el sostenimiento del Estado. Y es puntualmente en este tópico, lo que hace a la temática trascendente, sin la recaudación y el reparto a las jurisdicciones es imposible contar con un Estado que cumpla siquiera con sus funciones principales y básicas. A su vez, la importancia de la ley convenio y del sistema de coparticipación para las provincias es mayor, ya que muchas no cuentan con la infraestructura ni los recursos necesarios para hacer frente a una recaudación tal que atienda luego las necesidades de los ciudadanos. Es allí donde juega un rol principal el principio de solidaridad y cooperación que fundamenta este sistema. Entonces ¿por qué es importante abordar esta problemática? Porque hablamos nada más y nada menos de una de las formas en la que no solo el Estado Nacional, sino también los provinciales, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y los municipios se sostienen económicamente, por algo la ley de presupuesto contiene asimismo una proyección de los recursos con los que se va a contar para hacer frente a los gastos del Estado. Conforme al método de investigación, voy a guiarme por un enfoque mixto, es decir la mezcla de un enfoque cuantitativo y cualitativo, incorporando información y describiendo la misma, a la vez que se analiza y se extrae las ideas centrales. Respecto al material bibliográfico utilizado, además de tomar como base los apuntes de la diplomatura, voy a trazar un camino superponiendo posturas de autores como por ejemplo, Antonio M. Hernández, o Perez Hualde. Va a resultar un importantísimo aporte la labor de la Comisión De Coparticipación Federal de Impuestos del Honorable Senado de la Nación, y en ese sentido ahondaremos en la experiencia plasmada por la entonces senadora, la Dra. Marina Raquel Riofrío, en su artículo elaborado para la Revista Aportes, nos cuenta que no se trata de una mora legislativa, sino de que ha sido una cruzada de intereses contrapuestos y esfuerzos exhaustivos que hasta el día de hoy no ha tenido frutos. Existen múltiples opiniones al respecto, tratando de no explayarme mucho en eso marcaremos algunas cuestiones que nos parece importante respecto a porqué la mora en este instituto bastión del federalismo. Asimismo también utilizaré informes elaborados por organismos estatales con una mirada interna de la institución, como es el caso del informe elaborado por la Oficina de Presupuesto del Congreso en Marzo 2020 sobre el Federalismo Fiscal. También voy a instruirme en otros números de la Revista Aportes que tratan la temática. Es dable destacar también el uso de jurisprudencia y legislación pertinente que le dará la visión práctica al presente trabajo. Comenzaré el trabajo desarrollando el estado de situación del tema elegido, por lo que será necesario expedirse sobre lo que la ley convenio es, y qué dice la Constitución de ella, cuáles son los sujetos que participan en la elaboración de dicha ley. Cuáles son los motivos por los cuales no ha visto la luz la ley convenio. Ya en el desarrollo del trabajo, definiré el Estado Federal como el presupuesto básico para la coparticipación. Luego nos adentraremos en lo que se conoce como el laberinto de coparticipación de impuestos, y las normativas vigentes que lo regulan, explicando como es el funcionamiento del sistema, los criterios de reparto, y que es lo que se reparte. El tercer punto del desarrollo estará centrado en el papel que juegan los tres poderes en la Coparticipación. Los precedentes de la Corte servirán para dilucidar la postura de las provincias, además el papel del congreso, destacando la labor de la Comisión unicameral, y del Ejecutivo en la elaboración de políticas públicas, teniendo como punto de partida que los gastos se solventan con lo recaudado, entonces cómo afecta esto a la ley de leyes, la Ley del Presupuesto. Por último, dentro del desarrollo, sentar las bases para la elaboración de una posible ley convenio, mencionando las causas de este incumplimiento legislativo, recapitulando lo que autores e incluso la misma Corte ha dicho, y esbozar por los menos los rasgos que deba tratar el posible debate de una ley convenio. En un trabajo tan amplio, y con un tema bastante rico, es difícil llegar a otra conclusión que no sea el dictado de la ley Convenio. Pero es cierto que esta tarea requiere incansables esfuerzos, y el común acuerdo entre sectores disímiles, y que en pocas ocasiones trabajan juntos. Las conclusiones abordaran sobre la necesidad de la existencia de esta ley y el cumplimiento de la manda constitucional, esbozando lo que debería ser y el camino a seguir.

ESTADO DE SITUACIÓN O ESTADO DEL ARTE

Para comenzar debemos definir qué es lo que entendemos por Ley convenio. Y conforme a lo establecido por la Constitución, vamos a entender que se forma en base a los acuerdos que se formulen entre la Nación y las Provincias, una particularidad importantísima es que el art. 75 inc. 2 no menciona en la elaboración de este acuerdo a la Capital Federal, es decir a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires no se menciona como sujeto “negociador” de la futura ley-convenio ni se hace mención a que su Legislatura apruebe posteriormente la misma, la Ciudad detenta representación igualitaria al resto de las provincias en el Senado, lugar en el que sus tres representantes podrán hacer valer los intereses de dicha jurisdicción a la hora de discutir la nueva ley, es decir que en cierto sentido sus intereses quedan salvaguardados. Hace su aparición en el reparto que prevé el artículo 75 inciso 2°, en su tercer párrafo y en lo que respecta a su representación en el futuro Organismo Fiscal Federal. Sin adentrarme en la discusión doctrinaria sobre el status jurídico de la Ciudad, podemos decir que hasta la misma Corte Suprema de Justicia ha tenido sus consideraciones al respecto, la Corte venía considerando que la CABA no era una provincia, sino que tenía un "status constitucional especial", distinto también del de los municipios, en un reciente fallo cambia de posición al respecto, sin concederle el status de provincia la equipara a las mismas para acceder a la competencia originaria de la Corte. Es dable destacar el voto en disidencia de la Dra. Highton de Nolasco que afirmó que la Corte hace tiempo resolvió que la Ciudad de Buenos Aires tiene un estatus distinto al de las provincias y que, por lo tanto, no tiene el derecho de acceder a la competencia originaria de la Corte Suprema porque la Constitución solo le reconoce ese derecho a las provincias. Sostuvo que esta doctrina se encuentra fuertemente consolidada a través de innumerables precedentes del Tribunal, sin que se advierta en la actualidad ningún cambio en nuestra realidad constitucional que justifique su abandono. La jueza Highton de Nolasco expresó que esos pronunciamientos encuentran sólido fundamento en las diferencias entre la Ciudad y las provincias que surgen de las numerosas disposiciones constitucionales que citó (75 inc 2, 121, 124, 125, 129), como también de la intención de los Constituyentes de 1994, quienes no concibieron a la Ciudad como una provincia ni a su autonomía con el mismo alcance que la de aquellas. Afirmó que considerar que la Ciudad era un sujeto que tiene derecho a la competencia originaria implicaba no solo desconocer la letra de la Constitución. Por su parte, los municipios de las provincias no forman parte del nuevo régimen ya que la Constitución no los menciona expresamente. Ahora bien, ¿qué particularidades debía tener esta ley convenio? Conforme al art. 75 inc. 2 y 3 de la Constitución Nacional y la disposición transitoria Sexta, la misma debía tener las siguientes particularidades: Cámara de Origen: el Senado de la Nación, y es claro que esto es así porque representan a las provincias, y sobre esto haremos una aclaración más adelante. Mayoría especial para su dictado. Imposibilidad de modificaciones unilaterales, lo que le otorga el carácter de autosuficiencia. Aprobación por las legislaturas provinciales, en una suerte de ratificación de las autonomías provinciales. El Senado, como dijimos, debe ser cámara de origen, pero antes de adentrarnos al procedimiento que debería seguir la Honorable Cámara, tema que será discutido más adelante, debemos destacar que conforme estipula el art. 75 inc. 2, la ley convenio va a partir del acuerdo entre la Nación y las Provincias, además de las salvedades hechas respecto a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, es necesario también destacar que la planeación y acuerdo de esta ley siempre estuvo empañada (y probablemente estará) por la disputa de intereses que van desde lo político hasta lo regional. Asiste razón a la ex-Senadora Riofrío cuando dice: La falta de consensos estructurales, y la necesidad de resolver la emergencia, generó el ya célebre “LABERINTO” de la coparticipación federal de impuestos, gráfico conocido que trata de mostrar el complejo sistema hoy vigente para la distribución de recursos fiscales entre la nación y las provincias. (Riofrío) Esta nueva ley convenio debe seguir criterios de equidad, solidaridad y prioridad de grado equivalente de desarrollo y de calidad de vida. Y esto es claro, en un país tan vasto y con realidades económicas y sociales diferentes en cada uno de los estadios no podemos pretender que todos aporten lo mismo y que todos reciban lo mismo. Ahora bien, además de la contraposición de intereses ¿cuáles fueron los motivos por los cuales las ley convenio nunca se originó? Al respecto Hernéndez es bastante crítico y plantea una serie de puntos los cuales remarcan las fallas del federalismo: a) Todavía no se sancionó la ley convenio de coparticipación impositiva ni se reglamentó el organismo fiscal federal con los criterios fijados en el art. 75 inc. 2 de la C.N., que conforme a la cláusula transitoria sexta de la Ley Suprema debían estar establecidos a fines del año 1996; b) Siguen dictándose leyes de presupuesto que no se adecuan a los mandatos del art. 75 inc. 8 de la C.N. en cuanto a los principios federales para el gasto público, c) El Congreso prorrogó la legislación de emergencia y mantiene la delegación de funciones en el Poder Ejecutivo, lo cual también lesiona el federalismo y centraliza el país, mediante el gobierno por decreto; d) Continúa una notoria insuficiencia en el avance del proceso de integración regional dentro del país, o peor aún, se ha detenido casi por completo; e) No se cumplen otras normas referidas a los aspectos económicos del federalismo, f) Persisten leyes centralistas como las de financiamiento educativo y Nacional de Educación, que también lesionan el federalismo y las atribuciones de las provincias, entre otras que referiremos en el punto III que es necesario modificar o derogar, y g) No existe una autonomía plena para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. (Hernadez, 2014) La mora en este asuntos es clara, el paso del tiempo habla por sí solo, 27 años de idas y vueltas, en reemplazo un sistema complejo que carece de efectividad, y que las sucesivas crisis económicas que atraviesan el país no contribuye al sostenimiento del estado. Si bien se sucedieron proyectos, ninguno se llevó a cabo, y la discusión queda en cuanto me toca repartir, y cuanto me van a repartir, porcentajes que se modifican a discreción, con pujas de intereses de por medio, donde la Corte tiene la última palabra. Alberdi decía “El país que no puede costear su Gobierno, no puede existir como nación independiente, porque no es más el Gobierno que el ejercicio de su soberanía por sí mismo. No poder costear su Gobierno es exactamente no tener medios de ejercer su soberanía; es decir, no poder existir independiente, no poder ser libre”. Y nos encontramos en una encrucijada, un sistema parcheado que improvisa conforme a la marcha, carece de porcentajes de eficiencia y efectividad. Vemos bien, que muchas veces el Estado no cuenta con las herramientas para hacer frente a situaciones del día a día de los y las ciudadanas de la Nación. La solidaridad, uno de los principios base del sistema, brilla por su ausencia. A continuación abordaremos este intrincado sistema, y luego expondré sobre la ley convenio per se.

DESARROLLO

Estado Federal. Presupuesto de un sistema de coparticipación federal de impuestos

De acuerdo a lo aprendido en el Módulo I de la diplomatura, el Estado es la comunidad social con una organización política común y un territorio y órganos de gobierno propios, que es soberano e independiente políticamente de otras comunidades. Así nuestra constitución en su art. primero establece: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según lo establece la presente Constitución.” No es objeto del presente trabajo ahondar en las definiciones de las formas de gobierno representativa y republicana, sino que vamos adentrarnos en el Sistema Federal. El federalismo, como sabemos, responde a una forma de Estado, no de gobierno, donde encontramos un estado central y unidades políticas locales, en una suerte de dualidad de poderes. Cassagne define de igual manera al Estado Federal: El sistema federal se compone de un gobierno común a todos los estados o provincias que integran la federación, sin que tengan el derecho de segregarse o invalidar la legislación federal…. Por su parte, la distribución de competencias entre el Estado Nacional o Federal y las provincias, en un régimen federal, debe necesariamente delimitarse en la Constitución, que se reputa norma suprema. (Cassagne) Particularmente, en Argentina encontramos una tríada, el Estado Nacional, las Provincias y los municipios reconocidos constitucionalmente por los arts. 5 y 123, como entidades autónomas. Párrafo aparte merece la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que como dijimos no reviste status jurídico de provincia sino que es una entidad autónoma que puede dictar sus propias normas, constitucionalmente es equiparada a una provincia en varias oportunidades (ver arts. 75 inc 31 y 99 inc. 20). En el marco de un Estado Federal se dan distintos tipos de relaciones entre los niveles del Estado: Relaciones de subordinación: manifestada en los arts. 5, 31, 75 inc. 22, 123 y 128, aclarando que lo que se subordina es el orden jurídico provincial al orden jurídico federal y no una sumisión. Relaciones de participación: reconocer la posibilidad de las provincias en la formación de las decisiones del gobierno federal. El Lic. Adrián Pagán ubica el federalismo de concertación en este punto, que se entiende como aquellas negociaciones entre los estados provinciales para con el Estado Federal. Relaciones de coordinación: el art. 121 es la piedra angular de esto, donde se delimitan las competencias de cada nivel, bajo la regla de que las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución al Gobierno Nacional y el que se hayan reservado por pactos especiales. En virtud de esto, podemos establecer las siguientes competencias: Competencias exclusivas del gobierno federal (arts. 126 y 127) Competencias exclusivas de las provincias (arts. 121, 122, 123 y 124) Competencias concurrentes (arts. 41 75 incs. 17 y 18, 125) Competencias excepcionales del Estado Federal: imposición de tributos directos art. 75 inc. 2. Competencias excepcionales de las provincias (art. 126) Competencias compartidas (art. 3 y 13) Tanto Nación como Provincia están dotadas de potestad tributaria, para evitar múltiples imposiciones por parte de las jurisdicciones se han ideado leyes e institutos que crean límites a estas potestades, además de las que se encuentran constitucionalmente. En base a esto, el Estado ha adoptado un sistema de separación de fuentes para definir las competencias de cada nivel. Es así que se ha establecido constitucionalmente que corresponde al Estado Nacional de manera exclusiva derechos de importación y exportación, de manera concurrente con las provincias contribuciones indirectas y de manera transitoria, excepcional y de manera proporcional en todo el territorio nacional el establecimiento y recaudamiento de contribuciones directas cuando la defensa, la seguridad común y el bienestar general del Estado lo exijan. Corresponde a los Estados Provinciales como facultad propia la imposición de contribuciones directas y de manera concurrente como se dijo, imponer contribuciones indirectas. Ante esto, es necesario que existan mecanismos para que armonicen el sistema tributario, uno de ellos es la Coparticipación Federal de Impuesto.

La Coparticipación Federal de Impuestos

Es el sistema de rango constitucional que tiene por objeto coordinar la distribución del producido de los tributos impuestos por el Estado Federal, en virtud de una delegación efectuada por las Provincias a la Nación, quien debe recaudar las contribuciones, retener su porción y redistribuir el resto entre aquellas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Los recursos que se distribuyen son: a) las contribuciones indirectas internas que se establecen por ley específica, salvo la parte que posea asignaciones específicas. b) Las contribuciones directas que se establezcan por idéntico mecanismo, por tiempo determinado proporcionalmente en todo el territorio y con el objetivo de sostener la defensa, la seguridad, o el bienestar general del Estado, salvo aquella parte que posea asignación específica. El sistema de coparticipación persigue dos objetivos, coordinación fiscal y distribución de lo recaudado. Uno de los principios en los que el sistema se sustenta es el de solidaridad, el Estado Federal y la provincias conforman una unidad sólida, deben trabajar de manera conjunta, además exige que los estados más pudientes realicen un aporte proporcionalmente mayor que las provincias más pobres, y así equilibrar jurisdicciones. La ley 25570 establece la distribución de recursos se realiza de la siguiente manera: a) de la masa bruta coparticipable, previamente a la distribución primaria el Estado Nacional detrae la suma de 45.8 millones mensuales para ser distribuidas entre la provincias para el Fondo Compensador de Desequilibrios a Provincias por ley 24130 y decreto 1807/93. b) por Ley 23548 en su artículo 3 sigue el siguiente esquema para la distribución primaria: 1) 42,34% en forma automática a la nación, de este se toma 0,70% para la provincia del Tierra del Fuego (por decreto 702/99) y 1,40% a C.A.B.A. (decreto 735/20) y un 40,20% para el Tesoro Nacional. 2) 54,66% a las Provincias. 3) 2% en forma automática para el recupero del nivel de las provincias de Buenos Aires (1.5701%), Chubut (0.1433%), Neuquén (0.1433%) y Santa Cruz (0.1433%). 4) 1% al Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias. La distribución secundaria, de acuerdo a la ley 23548, establece los coeficientes de reparto de fondos entre las jurisdicciones salvo C.A.B.A. y Tierra del Fuego: Buenos Aires 19.93% Catamarca 2.86% Córdoba 9.22% Corrientes 3.86% Chaco 5.18% Chubut 1.38% Entre Ríos 5.07% Formosa 3.78% Jujuy 2.95% La Pampa 1.95% La Rioja 2.15% Mendoza 4.33% Misiones 3.43% Neuquén 1.54% Río Negro 2.62% Salta 3.98% San Juan 3.51% San Luis 2.37% Santa Cruz 1.38% Santa Fe 9.28% Santiago del Estero 4.29% Tucumán 4.94% Es dable destacar que algunos tributos poseen un mecanismo de distribución previo a la referida anteriormente, que más adelante detallaremos. Los fondos los gira el Banco de la Nación Argentina de manera automática a cada provincia y al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias. El art. 7 de la ley estipula una cláusula de garantía de distribución de recursos a las jurisdicciones subnacionales, el monto a distribuir no podrá ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios, donde ingresan en esta distinción los recursos aduaneros también. La ley contempla una serie de obligaciones a las provincias para adherirse al sistema, como por ejemplo adherirse al sistema sin reservas, no aplicar tributos análogos, derogar tributos que se encuentren en pugna con el sistema, entre otras. Asimismo toma participación en este régimen el órgano de aplicación del régimen, esto es la Comisión Federal de Impuestos. La misma se encuentra compuesta por un representante de la Nación y uno por cada provincia adherida, además funciona un Comité Ejecutivo que dentro de sus funciones, se puede citar controlar la liquidación de las participaciones, aprobar el cálculo de los porcentajes, dictar normas generales interpretativas, asesorar a la Nación y entes públicos, entre otras. Las decisiones de la Comisión son obligatorias tanto para la Nación como para las Provincias, admite un recurso de revisión y cuya denegatoria habilita la vía del recurso extraordinario federal ante la Corte Suprema de Justicia en los términos del art. 14 de la ley 48. Como dijimos, existen regímenes especiales de distribución y junto a las asignaciones específicas, se conforma el ya mencionado Laberinto de Coparticipación de Impuestos. Respecto a las asignaciones, la Corte ha establecido en San Luis c/ Estado Nacional ciertos parámetros que se deben tener en cuenta, que más allá de la claridad de la norma constitucional, no siempre los gobernantes cuentan con la misma y estas cuestiones se judicializan. Deben seguirse de manera estricta los lineamientos del inciso tercero del art. 75, dado a que la interpretación que se haga de este artículo debe fortalecer el régimen federal, entonces la asignación sólo puede recaer sobre una parte o total de la recaudación de impuesto directos o indirectos coparticipables y no sobre la masa coparticipable, deben establecerse por tiempo determinado, y una ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara debe dictarla. Respecto al régimen de cada tributo, según el informe por la Secretaría de Hacienda hasta Marzo de este año, poseen regímenes especiales los siguientes tributos: Impuesto a las Ganancias (Ley Nº 20.628 t.o. por Decreto Nº 824/2019 y Ley Nº 27.432) el 100% se distribuye según la Coparticipación entre la Nación y las Provincias, Impuesto al Valor Agregado (Ley Nº 23.966, art. 5to. pto. 2 y Ley Nº 26.078 Ley Nº 27.432) las asignaciones específicas vencen el 31/12/2022 De la recaudación del impuesto se detraen los reintegros a las exportaciones. El saldo se distribuye: 11% a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), que a su vez se distribuye: 6,27%: a las Provincias cuyas cajas previsionales no fueron transferidas a la Nación. 93,73%: Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). 89% se distribuye según la coparticipación entre la Nación y las Provincias. Impuestos Internos Coparticipados (Ley Nº 24.674) Incluye los siguientes bienes y servicios: Tabaco, Bebidas Alcohólicas, Cervezas, Bebidas Analcohólicas, Jarabes, Extractos y Concentrados, Servicio de Telefonía Celular y Satelital, Objetos Suntuarios y Vehículos Automóviles y Motores, Embarcaciones de Recreo o Deportes y Aeronaves. Excluye el impuesto sobre los seguros. El 100% se distribuye según la coparticipación entre la Nación y las Provincias. Impuesto a la Transferencia de Inmuebles de Personas Físicas y Sucesiones Indivisas (Ley Nº 23.905, Título VII) 100% se distribuye según la coparticipación entre la Nación y las Provincias. Gravamen de Emergencia sobre Premios de Determinados Juegos de Sorteo y Concursos Deportivos (Ley Nº 20.630 y sus modificaciones y Decreto Nº 668/1974 Ley Nº 27.432): las asignaciones específicas vencen el 31/12/2022 80,645% se distribuye según la coparticipación entre la Nación y las Provincias. 16,130% al Fondo Especial para Bibliotecas Populares. 3,225% al Instituto Nacional del Teatro. Impuesto sobre el Capital de las Cooperativas (Leyes Nros. 23.427, 23.658 23.760, 25.239 y 25.791 Ley Nº 27.432): las asignaciones específicas rigen hasta el 31/12/2022 El producido por la aplicación de la alícuota del 2% se destina: 50% según la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, entre Nación y Provincias. 50% al Fondo para Educación y Promoción Cooperativa. Impuesto Específico sobre la Realización de Apuestas (Ley Nº 27.346, Título III, Capítulo I y Decreto Nº 179/2017) 100% se distribuye según la coparticipación entre la Nación y las Provincias. Impuesto Indirecto sobre Apuestas On-line (Ley Nº 27.346, Título III, Capítulo II, art. 6 Ley Nº 27.591, Título I, Capítulo XI, art. 121) 95% se distribuye según la coparticipación entre la Nación y las Provincias establecida. Contribución Extraordinaria sobre el Capital de Cooperativas y Mutuales de Ahorro, de Crédito y/o Financieras, de Seguros y/o Reaseguros (Ley Nº 27.486) 100% se distribuye según la coparticipación entre la Nación y las Provincias. Impuestos al Dióxido de Carbono – Fuel Oil, Coque de Petróleo y Carbón Mineral (Ley Nº 23.966, Título III, Capítulo IV art. 23 bis, Ley Nº 27.430 y Ley Nº 23.548) 100% se distribuye según la Coparticipación entre la Nación y las provincias. De acuerdo al mismo informe, corresponden a asignaciones específicas: Tasa de Estadística (Ley Nº 23.664 y modificaciones, Ley Nº 23.697, art. 35 y Decretos Nros. 389/1995 y 108/1999 Ley Nº 26.337, arts. 28 y 101 y Decreto Nº 740/2014, art. 105) El 100% se distribuye: 31,30% al Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria. 38,47% al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. 30,23% al Tesoro Nacional. Derechos de Importación (Decreto Nº 509/2007 y modificaciones. Ley Nº 27.591, art. 25) El 0.65% del valor CIF de las importaciones que abonen tributos aduaneros, que debe ser detraído de los gravámenes, derechos y tasas - excluida la Tasa de Estadística- se deduce, en la práctica, de la recaudación de estos derechos, asignándose de la siguiente forma: 0,45% al Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria. 0,15% al Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria. 0,05% al Instituto Nacional de Tecnología Industrial. El resto de la recaudación de estos Derechos, se destina al Tesoro Nacional. Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias (Ley Nº 25.413 y Ley Nº 27.432) El 100% se destina a la Administración Nacional de la Seguridad Social. Impuestos sobre los Combustibles Líquidos y al Dióxido de Carbono (Ley Nº 23.966, Título III y Ley Nº 27.430) El producido de los impuestos, para el caso de las naftas, gasolinas, solvente, aguarrás, gasoil, diésel oil y kerosene, se distribuirá de la siguiente manera: 10,40% al Tesoro Nacional 15,07% al Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) - Ley Nº 21.581 10,40% a las Provincias 28,69% al Sistema Único de Seguridad Social, para ser destinado a la atención de las obligaciones previsionales nacionales 4,31% al Fideicomiso de Infraestructura Hídrica - Decreto Nº 1381/2001 28,58% al Fideicomiso de Infraestructura de Transporte - Decreto Nº 976/2001 2,55% a la Compensación Transporte Público – Decreto Nº 652/2002. Impuesto a la Energía Eléctrica (Ley Nº 24.065 art. 70 y Ley Nº 26.078) El Fondo Nacional de la Energía Eléctrica se constituye con un recargo sobre las tarifas que pagan los compradores del mercado mayorista y se destina: 0,70% a la energía generada por sistemas eólicos que se vuelquen a los mercados mayoristas y/o se destinen a la prestación de servicios. 19,86% al Fondo Fiduciario para el Transporte Eléctrico Federal. 79,44% al Fondo Subsidiario para compensaciones regionales de tarifas a usuarios finales y al Fondo para el Desarrollo Eléctrico del Interior. Recargo al Gas Natural (Ley Nº 25.565, art. 75) El recargo aplicable está destinado al Fondo Fiduciario para Subsidios de Consumos Residenciales de Gas y tiene el objeto de financiar: a) las compensaciones tarifarias para la región Patagónica, Departamento Malargüe de la provincia de Mendoza y de la región conocida como "Puna", que las distribuidoras o subdistribuidoras zonales de gas natural y gas licuado de petróleo de uso domiciliario, deberán percibir por la aplicación de tarifas diferenciales a los consumos residenciales, y b) la venta de cilindros, garrafas, o gas licuado de petróleo, gas propano comercializado a granel y otros, en las provincias ubicadas en la Región Patagónica, Departamento Malargüe de la provincia de Mendoza y de la Región conocida como "Puna". Impuesto Sobre los Bienes Personales (Ley Nº 23.966, Título VI, art. 30 y Ley Nº 26.078 Ley Nº 27.432): las asignaciones específicas vencen el 31/12/2022 En primer término se detrae en forma mensual la suma de $ 250.000 para ser transferida al Instituto Nacional Central Unico Coordinador de Ablación e Implante (I.N.C.U.C.A.I.) para el financiamiento del Registro Nacional de Donantes de Células Progenitoras Hematopoyéticas. El resto de la recaudación se distribuye como sigue: 93,73% según la Ley de Coparticipación Federal, pero sin formar parte de los recursos coparticipables, por lo que no sufren las detracciones con destino a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) y de la parte proporcional de los 45,8 millones de pesos mensuales que se distribuye entre las Provincias. 6,27% a las Provincias cuyas cajas previsionales no fueron transferidas a la Nación. Impuesto sobre los Videogramas Grabados (Ley Nº 17.741, modificada por Ley Nº 24.377 Ley Nº 27.432): la asignación específica rige hasta el 31/12/2022 Se destina al Fondo de Fomento Cinematográfico. Impuesto a las Entradas de Espectáculos Cinematográficos (Ley Nº 17.741, modificada por Ley Nº 24.377 Ley Nº 27.432): la asignación específica rige hasta el 31/12/2022. Se destina al Fondo de Fomento Cinematográfico. Fondo Especial del Tabaco (Ley Nº 19.800 y sus modificaciones) Los importes recaudados se destinan a subsidiar a los productores tabacaleros y otras actividades. Impuesto a los Pasajes al Exterior (Ley Nº 25.997 Ley Nº 27.4329: la asignación específica rige hasta el 31/12/2022. Se destina: 40% al Instituto Nacional de Promoción Turística y 60% a la Secretaría de Turismo. Adicional de Emergencia sobre Cigarrillos (Leyes Nros. 24.625 y 26.658 Ley Nº 27.432): la asignación específica vence el 31/12/2022 Se destina a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (Monotributo) (Ley Nº 26.545 Ley Nº 27.432): las asignaciones específicas vencen el 31/12/2022 Impositivo: Se distribuye: 70% a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). 30% a las Provincias, de acuerdo a distribución secundaria prevista en la Ley de Coparticipación Federal, incluyendo a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur. Previsional: Se destina a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Impuestos Internos - Seguros (Ley Nº 24.764, art. 26 Ley Nº 27.432): la asignación específica rige hasta el 31/12/2022 Se destina al Tesoro Nacional. Impuesto a los Servicios de Comunicación Audiovisual (Ley Nº 26.522, Decretos Nros. 1225/10 y 267/2015. Ley Nº 27.432): las asignaciones específicas rigen hasta el 31/12/2022. El producido del impuesto se destina: 25% al Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales. 10% al Instituto Nacional del Teatro. 20% a Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado. 28% al Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM). 5% a la Defensoría del Público de Servicios de Comunicación Audiovisual. 10% para proyectos especiales de comunicación audiovisual y apoyo a servicios de comunicación audiovisual, comunitarias, de frontera y de los pueblos originarios. 2% al Instituto Nacional de Música. Impuesto por una Argentina Inclusiva y Solidaria (PAIS) (Ley Nº 27.541, art. 42 y Decreto Nº 184/2020) a) El 70% de la distribución establecida para el financiamiento de los programas a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social y de las prestaciones del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, se destina: 60 %: al financiamiento de Programas a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). 40%: al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP), para cubrir sus prestaciones. b) El 30% de la distribución establecida para el financiamiento de obras de vivienda social. Fondo de Integración Socio Urbana (Ley Nº 27.453 y Decreto Nº 819/19), obras de infraestructura económica y fomento del turismo nacional, se destina: 30%: al Fondo de Integración Socio Urbana (FISU), Ley N° 27.453 y Decreto N° 819/19, para el financiamiento de obras de vivienda social. 5 % al fomento del turismo nacional. Impuesto Indirecto sobre Apuestas On-line (Ley Nº 27.346, Título III, Capítulo II, art. 6 Ley Nº 27.591, Título I, Capítulo XI, art. 121) 5% se destina a la Empresa Argentina de Soluciones Satelitales S.A. – ARSAT- Aporte Solidario y Extraordinario para Ayudar a Morigerar los Efectos de la Pandemia Ley Nº 27.605 20%: para la compra y/o elaboración de equipamiento médico, elementos de protección, medicamentos, vacunas y todo otro insumo crítico para la prevención y asistencia sanitaria. b) 20%: para subsidios a las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas –art. 2° de la Ley Nº 24.467–, con el principal objetivo de sostener el empleo y las remuneraciones de sus trabajadores. c) 20%: destinado al programa integral de becas Progresar, gestionado en el ámbito del Ministerio de Educación, que permitirá reforzar este programa que acompaña a los estudiantes con un incentivo económico y un importante estímulo personal en todos los niveles de formación durante su trayectoria educativa y/o académica. d) 15%: para el Fondo de Integración Socio Urbana (FISU), creado por el Decreto Nº 819/2019 en el marco de la Ley Nº 27.453, enfocado en la mejora de la salud y de las condiciones habitacionales de los habitantes de los barrios populares. e) 25%: para programas y proyectos que apruebe la Secretaría de Energía de la Nación, de exploración, desarrollo y producción de gas natural, actividad que resulta de interés público nacional, a través de Integración Energética Argentina S.A., la cual viabilizará dichos proyectos proponiendo y acordando con YPF S.A., en forma exclusiva, las distintas modalidades de ejecución de los proyectos. Además de este complejo aparato de tributos, elemento importante en materia de coparticipación constituyen los respectivos Pactos Fiscales, acuerdos firmados entre Nación y Provincia a lo largo del tiempo. La CSJN ha sostenido que estos pactos persiguen objetivos de prosperidad para un país federal como el nuestro y tienden a establecer mediante la participación concurrente del Estado Nacional y las provincias un programa, destinado a adoptar una política uniforme que armonice y posibilite la finalidad común de crecimiento de la economía nacional y de reactivación de las economías regionales. Estos pactos buscaron hacer frente a múltiples dificultades económicas a las que debió enfrentarse nuestro país. Todo ello motivó estos acuerdos que modificaron la distribución de fondos que ya había establecido la ley de coparticipación. El resultado fue un cambio en el reparto efectivo para arribar a un esquema de distribución de impuestos que surgió de múltiples remiendos. Lo que debería ser una fórmula con un coeficiente único de reparto para todos los tributos coparticipables (en el marco de la Ley 23.548) se transformó en una compleja matriz que vinculó los impuestos coparticipables con variados destinos a través de porcentajes y sumas fijas que fueron, estas últimas, fiel reflejo de la puja distributiva hacia el interior de las cuentas públicas. La directa consecuencia del marco descripto precedentemente fue que alrededor de la mayoría de los pactos se haya generado un importante índice de litigiosidad, lo que motivó, en muchos supuestos, la intervención de la CSJN o, en otros tantos, las suscripciones de posteriores instrumentos en virtud de los cuales se dejaron sin efecto obligaciones aún pendientes de cumplimiento o se suspendió su fuerza vinculante. Se sucedieron diferentes pactos desde 1992, la mayoría con el compromiso de dictar una nueva ley de Coparticipación que surgiera del consenso, lo que nunca sucedió. La mayoría tiene en común además del compromiso mencionado, tratar de hacerle frente a las múltiples crisis que el país afronta en materia económica, pero sólo contribuyeron a empañar la situación, y en la mayoría de los casos se buscó la palabra final de la Corte. Es dable aclarar que dichos pactos fiscales, como las demás creaciones legales del federalismo de concertación, configuran el derecho intrafederal y se incorporan una vez ratificados por las legislaturas al derecho público interno de cada Estado provincial, aunque con la diversa jerarquía que les otorga su condición de ser expresión de la voluntad común de los órganos superiores de nuestra organización constitucional: nación y provincias. El papel de cada uno de los poderes en la Coparticipación Respecto al papel del poder Ejecutivo, primeramente lo podemos relacionar con el presupuesto nacional. Esta ley, considerada la ley de leyes, contiene el plan de gobierno. Definimos a la Ley de Presupuesto como al acto legislativo que, en base al plan de gobierno elevado por el Poder Ejecutivo, dispone la planificación anual de la actividad financiera del Estado y refleja una política presupuestaria única para todo el sector público con incidencia en aspectos de naturaleza política, económica y social. En ese sentido, y conforme a criterios de equidad y solidaridad, esta ley contiene una estimación del cálculo de recursos de la administración pública nacional. Es atribución del Poder Ejecutivo presentar el proyecto ante el Congreso, mejor dicho del Jefe de Gabinete de Ministros, y como dijimos en este plan de gobierno debe especificarse los recursos con los que se harán frente a las políticas planteadas, y es ahí donde encontramos el papel clave de la Coparticipación. Asimismo encontramos una relación estrecha con las resoluciones que el poder Ejecutivo dicta, refiriéndonos a los polémicos decretos de necesidad y urgencia, regulados constitucionalmente por el art 99 inc 3 de la Constitución Nacional, se los define como aquellas providencias o medidas dictadas por el Ejecutivo sobre materias del Congreso frente a situaciones comprobadas de gravedad y que no pueden esperar su tratamiento en el Congreso. Quedan como materias excluidas de esta clase decretos cuestiones tributarias, penal, electoral y de régimen de los partidos políticos. Más adelante veremos cómo el Poder Ejecutivo ha alterado porcentajes o detracciones de la masa para solventar asuntos de urgencia y otros no tanto. La última polémica, fue la reducción del porcentaje destinado a C.A.B.A, tema que ahondare infra. Otro rasgo importante en el que podemos ver la incidencia en la coparticipación es en el establecimiento de políticas públicas, y aquí vamos a ver relacionados tanto el Poder Ejecutivo y el Legislativo, veamos. Definimos a las políticas públicas como aquel conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad civil. Las políticas públicas son productos que requieren necesariamente una movilización de recursos de todo tipo. Para hacer frente a los problemas públicos se determina una agenda, la cual hará frente a este problema planteado, la formulación de una agenda es un proceso dinámico, la institucionalización de un problema en la agenda pública puede ser a través de diferentes maneras, dependiente de las estrategias utilizadas por los actores en función de sus posibilidades, posiciones y recursos. Dentro de los recursos económicos encontraremos el presupuesto, el cual definimos supra, ahora bien ¿cómo se relaciona con el Poder Legislativo? siendo un órgano que parte del consenso para sancionar una ley, suele ser el órgano más fuerte para determinar las políticas públicas, así una presidenta o presidente que cuente con la mayoría del congreso podrá fijar con más facilidad la agenda política. Sin embargo tendrá que tener cuenta la postura de la oposición y la intención de incorporar asuntos propios de sus asuntos. Volviendo al tema que nos compete, es necesario que en el presupuesto se fijen estas políticas pero además no debemos dejar de lado que si no existen los recursos necesarios será imposible hacer frente a esto, otra nota distintiva es que esto no afecta solamente a nivel nacional sino también en los estamentos provinciales y municipales. Dentro del ámbito del Poder Legislativo, encontramos la labor de la Comisión de Coparticipación Federal de Impuestos, comisión unicameral, creada en el ámbito del Honorable Senado de la Nación como Comisión Especial en 1995, mediante D.R. 684/95, y su conformación original fue de treinta y tres miembros. Su inicio formal de actividades tuvo lugar en 1996.En noviembre de 1998 (D.R. 1.233/98) se incorporó como Comisión Permanente, con competencia para: “...dictaminar sobre lo relativo al régimen de coparticipación federal de impuestos, a regímenes impositivos que afecten recursos coparticipables, acerca de lo normado por el artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional, y a todo otro asunto vinculado a la coparticipación federal de impuestos...”. Los proyectos de decreto, resolución, comunicación, declaración o de ley que resulten de su competencia, le son girados por la Secretaría Parlamentaria para su análisis y dictamen. Como toda comisión, tiene facultades para requerir todos los informes o datos que creyere necesarios para el estudio de los asuntos sometidos a su consideración. Más allá de las tareas formales de apoyo técnico que la Comisión brinda al Cuerpo Legislativo en general y a los legisladores en particular en el proceso decisorio respecto de los temas que tienen a su consideración, se han desarrollado desde su creación actividades complementarias, que incluyen: recopilación de información relativa a la materia de su incumbencia, su sistematización y conformación de bases de datos e informes. Respecto a los informes, damos un pequeño resumen del que se elaboró en el mes de febrero donde se propone aportar una mirada sintética y didáctica del resultado concreto de la aplicación de las diversas normas impositivas vigentes, respecto a la recaudación tributaria y su distribución a las distintas jurisdicciones, con el objetivo de ilustrar en el ámbito de la discusión de las políticas públicas orientadas a un tema sensible. La primera sección ofrece un marco de interpretación al respecto. La segunda parte, representa de una forma clara y simple los datos de recaudación y distribución tributaria del mes de Febrero de 2020, al tiempo que ofrece un encuadre de análisis sobre la información presentada. Desde una mirada personal, y si uno lee el informe no podemos cuestionar la labor del congreso en general, por lo que hablar de una mora por inacción es errado. También es cierto que la multiplicidad de leyes y creaciones de impuestos no hacen efectivo el sistema, no siempre más es mejor. Por lo que a futuro hay que hacer una análisis introspectivo de cómo debería ser la labor del Poder Legislativo, además del papel del Senado como Cámara de Origen de la ley convenio. En definitiva, no hay una mora legislativa, sino todo lo contrario, dejamos entrevisto de que se trata de una gran falta de eficiencia y eficacia en el aparato estatal en su totalidad. El poder judicial en materia de coparticipación ha tenido un papel participativo, más precisamente la Corte Suprema de Justicia de la Nación, tal y como hemos adelantado. En este sentido, la Corte Suprema de Justicia ha sido el artífice de pregonar posturas federalistas en un sistema que cada vez se vuelve más centralizado, con algunas demoras en resolver, pero cuando lo hizo marcó posturas interesantes, a continuación veremos algunos de los reclamos y sus resoluciones. La provincia de Entre Ríos llega a la Corte mediante la interposición de una medida cautelar, se oponía a las regulaciones que estableció el entonces presidente Macri tendientes a rebajar el Impuesto al Valor Agregado sobre ciertos productos de la canasta básica y a diferir el pago de anticipos del impuesto a las ganancias, y otras medidas similares. Según la actora, tales medidas producirían una merma en la recaudación de la masa coparticipable. La provincia demandante, entendió que, entre otras cuestiones, tales normas violaban el sistema de derecho intrafederal basado en el federalismo de concertación, propio del régimen de coparticipación tributaria vigente, como consecuencia de lo cual se producen importantes perjuicios económicos al erario provincial de aquella. La provincia también alegó que el Poder Ejecutivo se había extralimitado en sus facultades, y que se había violado el principio de legalidad en materia tributaria. El voto en disidencia, parece claro que la provincia per se carecía de legitimación activa directa respecto de las normas atacadas, debido a que no era el sujeto incidido por el impuesto (o su rebaja). La eventual afectación, en todo caso, estaría dada por el eventual detrimento indirecto en la masa coparticipable. El voto mayoritario encontró configurado el requisito de verosimilitud en el derecho porque entendió que las medidas del Poder Ejecutivo habían efectivamente afectado este “sistema contractual”. El voto mayoritario destaca tres principios generales que fundamentan el derecho vulnerado para otorgar la medida cautelar planteada por Entre Ríos, el principio de integralidad; el carácter convencional o concertado de la decisión; y la intangibilidad de los recursos provinciales. El principio de convencionalidad surge con claridad del texto constitucional respecto a la necesaria unanimidad para que un régimen pueda ser legitimado. El inciso 2 del art. 75 de la Constitución Nacional describe los tributos que integran aquello cuya recaudación se distribuirá (de allí este principio de integralidad que destaca la mayoría). Finalmente, el entendimiento que la mayoría realiza de ese principio de intangibilidad, que surge de la disposición transitoria sexta, es el que (combinado con el principio de convencionalidad) permite al superior tribunal realizar una lectura extendida del nuevo régimen de coparticipación. El voto de la mayoría, por el contrario, va un paso más allá y parece indicar que la intangibilidad no solo se refiere a los porcentajes y al derecho a tal distribución, sino también a los recursos propiamente dichos. En otros términos, el voto de la mayoría construye una intangibilidad rígida no solo de los porcentajes de distribución, sino también de los montos coparticipables, a partir de una interpretación de los principios que guiarían el sistema estructural de distribución de recursos coparticipables. El principio de “convencionalidad” se refiere a la necesidad del acuerdo de la totalidad de las provincias y la Ciudad autónoma de Buenos Aires para la aprobación de un nuevo régimen de coparticipación. No se refiere a los eventuales montos recaudados. El voto en disidencia deja en claro dos puntos relevantes. En primer lugar, cuestiona la legitimación activa de la provincia de Entre Ríos cuando afirma que las normas vinculadas a la coparticipación federal se refieren de manera específica a la distribución de recursos y no a su conformación. En segundo lugar, mantiene la inveterada doctrina del Tribunal Supremo respecto de la necesidad de un “caso o controversia”, para excitar su intervención. Sostiene que: La inconstitucionalidad de una norma, aunque parezca patente a primera vista, no habilita por sí sola a reclamar la intervención de los tribunales pues ello implicaría que los tribunales están habilitados a pronunciarse sobre una cuestión teórica o abstracta. Entonces, la eventual inconstitucionalidad de los decretos cuestionados deben ser reclamados por aquel que tenga una afectación directa y demostrable, hecho que no se encuentra presente en el caso, de acuerdo a lo manifestado por el Dr. Rosenkratz. Se concluye, de acuerdo al voto mayoritario que cualquier modificación de las alícuotas de los impuestos coparticipables requerirá para su validez la conformidad de las provincias, no cuestiona la validez legal, y eventualmente constitucional, de los decretos atacados, sino sus consecuencias. Por otro lado, las Provincias de San Luis, Santa Fe y Córdoba presentaron 5 demandas ante la Corte Suprema por las detracciones a la masa coparticipable, para el funcionamiento de la AFIP y por el 15 % de la masa para la Anses, con dos acciones por cada una de las primeras provincias mencionadas por estos motivos: Por su parte, Córdoba lo hizo por la última razón, solicitando una medida cautelar. Tal como lo resumió la propia Corte Suprema en referencia al primer reclamo, presentado el 13 de noviembre de 2008, “la Provincia de San Luis promovió demanda contra el Estado Nacional y la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) a fin de que se declare la inconstitucionalidad de los arts. l° inc. a y 4° del decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1399/01 y sus normas concordantes, complementarias y modificatorias, y se condene a la segunda a pagarle la suma que resulte compensatoria de la detracción efectuada por aplicación de la norma cuestionada, con más sus intereses a la fecha del efectivo pago, y tomando como piso la garantía establecida en el art. 7° de la ley 23.548, cuya aplicación también demanda. Explicó que la reducción de tales ingresos se ha producido como consecuencia de lo establecido en el decreto 1399/01 que regula el funcionamiento de la AFIP, en cuanto modificó la distribución de la masa de fondos coparticipables, a la que se refiere la ley 23.548, privando a los estados provinciales de un porcentaje de tales recursos para financiar aquel organismo nacional. Al respecto, aclaró que la provincia no suscribió el “Acuerdo Nación-Provincia sobre la Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos”, celebrado el 27 de febrero de 2002, ni tampoco aprobó en su ámbito la ley 25.570 que lo ratificó, por lo que –sostuvo– carece de validez la derogación de las garantías de coparticipación establecida en su art. 2°, continuando vigente la ley 23.548 que regula su relación con el Estado Nacional”. Por este mismo motivo, la Provincia de Santa Fe presentó una acción declarativa de inconstitucionalidad, con similar fundamentación. En cuanto al segundo reclamo de la Provincia de San Luis, la Corte indica que se promovió demanda contra el Estado Nacional a fin de que se declare la inconstitucionalidad del art. 76 de la ley 26.078 de Presupuesto para el año 2006. Cuestiona la prórroga unilateral de la detracción del 15% de la masa coparticipable con destino a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), establecida originalmente en el Acuerdo Federal del 12 de agosto de 1992, suscripto entre el Gobierno Nacional y los gobiernos provinciales, ratificado por la ley 24.130. En ese sentido, sostuvo que mediante la cláusula primera del denominado “Acuerdo Federal” se autorizó al Estado Nacional a retener un 15% de la masa de impuestos coparticipables prevista en el art. 2 o de la ley 23.548 y sus modificatorias, “para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios”. Agregó que en la cláusula octava del convenio se estableció su vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993, y que, sin perjuicio de ello, las provincias y la Nación se comprometieron a seguir financiando mancomunadamente el Régimen Nacional de Previsión Social, asegurando el descuento hasta tanto no existiera un nuevo acuerdo de partes o una nueva Ley de Coparticipación Federal. Destacó que a nivel nacional el “Acuerdo” fue ratificado por la ley 24.130, en la que se dispuso suspender, a partir del 10 de septiembre de 1992, la estricta aplicación de la ley 23.548, la que se tuvo por modificada en los términos y por los plazos allí establecidos. Afirmó que en virtud de la previsión contenida en la disposición transitoria sexta de la Constitución reformada en el año 1994, en la que se dispuso la obligación aún incumplida de dictar un nuevo régimen de coparticipación, carece de contenido obligatorio la ultraactividad de aquella cláusula octava. Señaló que el 6 de diciembre de 1999 las provincias y la Nación firmaron el “Compromiso Federal” ratificado por la ley 25.235, por el cual acordaron proponer al Congreso la prórroga por dos años de la ley 24.130. Con posterioridad, el Estado provincial adhirió y ratificó el “Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal” (ley 25.400) del 17 de noviembre de 2000, en el que se extendió la vigencia de la ley 24.130 hasta el 31 de diciembre de 2005, fecha en la que ha cesado para la Provincia de San Luis la aceptación de la detracción de su parte proporcional del aporte del 15%. El segundo reclamo de la Provincia de Santa Fe, de fecha 7 de agosto de 2009, consistió en una acción declarativa en los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación contra el Estado Nacional, también con similares fundamentos que los de San Luis. Por último, el reclamo de la Provincia de Córdoba, consistió según la Corte en el pedido de una “medida cautelar en virtud de la cual se ordene al Banco de la Nación Argentina que incorpore a la masa bruta de impuestos nacionales coparticipables dispuesta por la ley nacional 23.548 el 15% cuya detracción fue convenida en el “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales”, el 12 de agosto de 1992, y sobre esa base proceder al cálculo de la proporción que le corresponde”. Se basó también en las demandas de San Luis y Santa Fe y en la situación especial que atravesaba la Caja de Jubilaciones de la Provincia. La Corte Suprema de Justicia falló los 5 reclamos provinciales con fecha 24 de noviembre de 2015, con la firma del Presidente Ricardo Lorenzetti y de los Ministros Carlos S. Fayt y Juan Carlos Maqueda, en forma unánime, resolviendo lo siguiente de acuerdo a los temas planteados. En cuanto a la detracción por los gastos de funcionamiento de la AFIP, en las dos causas de San Luis y Santa Fe, ordenó: I. Declarar la inconstitucionalidad arts. 1°, inc. a, y 4° del decreto 1399/01 del Poder Ejecutivo Nacional. II. Disponer que la Administración Federal de Ingresos Públicos se abstenga de retener a partir de la notificación de esta sentencia, de la cuenta recaudadora del impuesto de la ley 23.349, el porcentual resultante de la aplicación del decreto 1399/01 que a la Provincia de San Luis le asigna la ley 23.548, bajo apercibimiento de ordenar al presidente del Banco de la Nación Argentina que cumpla con la manda en el término de diez días. III. Admitir la excepción de prescripción deducida con respecto a las detracciones efectuadas con anterioridad al 13 de noviembre de 2003. IV. Condenar al Estado Nacional a pagar a la Provincia de San Luis, con los alcances establecidos, la suma que resulte del cálculo de las cantidades detraídas en virtud del decreto 1399/01, con más los intereses según la legislación que resulte aplicable. A fin de hacer efectiva la condena se fijará un plazo de ciento veinte días para que las partes acuerden la forma y plazos en que se reintegrarán las sumas debidas, bajo apercibimiento de determinarlo la Corte en la etapa de ejecución de la sentencia. V. Imponer las costas del proceso en el orden causado.... Con respecto a la detracción del 15% de la masa coparticipable para la Anses, en las dos causas de San Luis y Santa Fe, resolvió: I. Declarar la inconstitucionalidad del art. 76 de la ley 26.078, en lo atinente a la detracción del 15% de la masa de impuestos coparticipables pactada en la cláusula primera del “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales” del 12 de agosto de 1992 –ratificado por la ley nacional 24.130–. II. Disponer el cese de la detracción en la proporción que le corresponde a la Provincia de Santa Fe, de acuerdo a la distribución y a los índices fijados en la ley-convenio 23.548, bajo apercibimiento de ordenar al presidente del Banco de la Nación Argentina que cumpla con la manda en el término de diez días. III. Rechazar la excepción de prescripción opuesta. IV. Condenar al Estado Nacional a pagar a la Provincia de Santa Fe, con los alcances establecidos en el presente pronunciamiento, la suma que resulte del cálculo de las cantidades detraídas en virtud de la norma impugnada, con más los intereses según la legislación que resulte aplicable. A fin de hacer efectiva la condena, una vez determinado el monto, se fijará un plazo de ciento veinte días para que las partes acuerden la forma y plazos en que se reintegrarán las sumas debidas, bajo apercibimiento de determinarlo la Corte en la etapa de ejecución de la sentencia. V. Imponer las costas del proceso en el orden causado (art. 1°, decreto 1204/2001). VI. Exhortar a los órganos superiores de nuestra organización constitucional a dar cumplimiento con la disposición transitoria sexta de la Constitución Nacional, e instituir el nuevo régimen de coparticipación federal, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, y a dictar la consecuente ley-convenio, en orden al mandato contenido en el inc. 2° del art. 75...” Notifíquese, líbrense oficios al Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación y a ambas Cámaras del Poder Legislativo de la Nación y a la Procuración General. Por último, en relación al reclamo de Córdoba, estableció: Ordenar con carácter de medida cautelar al Estado Nacional que suspenda de manera inmediata los descuentos que se le efectúan a la Provincia de Córdoba sobre fondos de la coparticipación federal de impuestos en virtud de la aplicación del art. 76 de la ley 26.078, con relación a lo que es materia de este juicio. A fin de notificar la medida dispuesta, líbrese oficio al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación. Notifíquese a la actora por Secretaría. A nivel municipal, la Corte también se ha expresado, en “Intendente Municipal Capital s. amparo”, fallado el 11 de noviembre de 2014, con el voto unánime de los Ministros Maqueda, Fayt, Highton de Nolasco y Lorenzetti, donde el más alto Tribunal ordenó a la Provincia de La Rioja la sanción de una ley de coparticipación impositiva para los municipios, en cumplimiento de las Constituciones de la Nación y de la Provincia. El reclamo había sido efectuado ante el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia, por el Intendente Municipal de la Capital y ante el rechazo in limine del amparo, nos tocó presentar un recurso extraordinario y luego de queja ante el más alto Tribunal de la Nación, que culminó con la resolución indicada. El fallo de la Corte Suprema reafirmó con gran claridad conceptual el principio de la autonomía municipal, consagrado en la Constitución Nacional en el art. 123, así como en la propia Constitución Provincial de La Rioja. De allí surgió de manera indudable que la omisión de sancionar la ley de coparticipación impositiva, afectaba los aspectos económicos y financieros de la autonomía local y ello desarticulaba la forma de estado federal dispuesta por los respectivos poderes constituyentes federal y provincial. La Corte desestimó el argumento de la Provincia que adujo que la ley no se pudo dictar por la falta de acuerdos políticos con los municipios y expresó: Al subordinar la realización del proyecto constitucional a la posibilidad o no de obtener esos acuerdos sin considerar la irrazonable demora en alcanzarlos, el argumento invierte una regla elemental del orden constitucional argentino, según el cual la Constitución materializa el consenso más perfecto de la soberanía popular; frente a sus definiciones, los poderes constituidos deben realizar todos los esfuerzos necesarios para asegurar el desarrollo del proyecto de organización institucional que traza su texto. Por último, el caso que también ha resonado es el reclamo hecho por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con motivo de la quita de porcentaje dispuesta por el Decreto 735/20. El máximo tribunal resolvió tramitar la causa como un “proceso ordinario” ante la propia Corte. Si bien el Tribunal ha resuelto que las acciones de amparo son procedentes -de manera general- en las causas que tramitan por vía originaria, la cuestión planteada requiere una mayor amplitud de debate y prueba que la que permite el limitado ámbito cognoscitivo de ese proceso excepcional. Rechazando así la vía del amparo intentada por la Ciudad. En ese sentido, el fallo subrayó que: El objeto de la pretensión exige que la tutela de las facultades constitucionales invocadas se canalice por vías que no limiten los mecanismos procesales a los previstos para la acción aquí esgrimida, por lo que cabe disponer que el presente se sustancie por el trámite previsto para el juicio ordinario. El Gobierno de la Ciudad demanda al Estado Nacional invocando la inconstitucionalidad del decreto dictado 735/20 que redujo el porcentaje de fondos que le corresponden en la coparticipación de recursos públicos. Puntualmente, la Ciudad reclama que se restablezca en forma inmediata su derecho a percibir el porcentaje de participación equivalente al 3.5% originado en el “Consenso Fiscal”, ratificado por la ley 27.429 y por el decreto 257/18 y se ordene la restitución de los ilegítimamente retraídos, con intereses. A su criterio, el gobierno nacional no podía “modificar unilateralmente” el monto de fondos coparticipables que le correspondía, dado que éste fue siempre establecido mediante el acuerdo de la CABA con el Estado Nacional. También se sostuvo que esos acuerdos deben ser ratificados por la vía legislativa. Y como vimos la misma Corte lo dijo en el Fallo Entre Ríos, solo queda la espera de lo que se resolverá.

Ley Convenio de Coparticipación

Conforme a todo lo expuesto estamos en condiciones de adentrarnos en la travesía (sumamente ambiciosa de por sí, vale aclarar) de lo que debería ser una posible ley convenio de Coparticipación Federal de Impuestos. Vamos a volver a lo que exponía la ex senadora Riofrío en la revista Aportes, que en ese momento era presidenta de la Comisión Unicameral de Coparticipación. En ese sentido coincidimos con la autora que para iniciar el debate, se debe comenzar en la discusión político institucional que determine cuánto de los limitados recursos hacen falta para atender con eficacia las ilimitadas necesidades de los habitantes de cada jurisdicción. En ese entonces la senadora se planteaba ciertas reflexiones y como pasos a seguir buscar un camino que acerque el gobierno a la gente y permita una mayor eficacia y un mayor control en la gestión; que permita una distribución equitativa y solidaria garantizando justicia social hasta para el más pequeño y recóndito municipio de nuestra nación. Nos dice: En primer lugar, recordar que los sistemas de coordinación fiscal y tributaria oscilan entre la autonomía y el centralismo, o entre los sistemas de “separación de fuentes” y los de “Transferencias”. Dicha bascula no es casual y se corresponde con decisiones de naturaleza política que, a su vez, responden a cuanta autonomía real un estado unitario o federal está dispuesto a reconocer en sus gobiernos regionales, provinciales o municipales según el caso. De tal definición política y de su recepción constitucional dependerá el grado de descentralización efectiva a que se puede aspirar. Sin embargo, y aquí mi segunda reflexión, tal efectiva descentralización depende directamente del grado de autonomía financiera, fiscal y tributaria que se le reconoce y respeta en el orden de la realidad a tales niveles de gobierno local. En relación con ambas reflexiones, surge una tercera: hoy solamente es admisible - bajo cualquier forma de estado, unitaria o federal - un modo de ejercicio cooperativo de las competencias respectivas por todos los niveles de gobierno. Es la forma natural de aplicar aquellos recursos escasos a las necesidades ilimitadas de nuestra gente con posibilidad de alcanzar una distribución justa del gasto y la inversión pública. El desafío no comienza por garantizar teóricamente que a todos nos irá bien, sino por asegurar los medios concretos para ello. No se trata tanto del discurso como del ejercicio de nuestras respectivas responsabilidades para asegurar lo que la constitución argentina define como el objetivo principal del sistema de coordinación tributaria adoptado, a saber, alcanzar "un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. (Riofrío, 2009) Para concluir nos dice que la labor a realizar necesita un contexto relacionado a momentos de estabilidad económica, política e institucional, en un país como el nuestro, se puede soñar. Hernandez A., por su parte establece “para salir del “laberinto” actual de la coparticipación debemos seguir nuestro hilo de Ariadna que no es otra cosa que respetar los mandatos de la Ley Suprema”. La masa coparticipable debe restablecerse de acuerdo a ella, para lo cual es menester derogar o modificar ostensiblemente la casi totalidad de asignaciones específicas hoy vigentes, que la han disminuido, consolidando el actual unitarismo fiscal. Luego hay que fijar la distribución primaria y secundaria en base a los criterios constitucionales. En este sentido, resulta decisivo poner el énfasis en las modificaciones sobre las competencias, servicios y funciones entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires, ya que estos últimos niveles gubernamentales, además de los municipios, son los que tienen mayores responsabilidades al respecto. Un mayor reconocimiento de la participación de las provincias y la ciudad de Buenos Aires, hará relativamente más sencilla la discusión posterior sobre la distribución secundaria donde se advierten las disputas entre las provincias más grandes y desarrolladas y las más pequeñas y menos desarrolladas. Los criterios de solidaridad exigidos por la Constitución deben respetarse, como lo hacen otras federaciones como la canadiense, la australiana o la alemana, que son notables ejemplos en esta materia. Respecto a su extrema mirada crítica, podemos coincidir en ciertos aspectos, y el principal de ellos es que se debe comenzar a trabajar de una vez por todas en esta legislación sin más demoras. Analizar en conjunto con todos los sectores de la sociedad la eficiencia de lo que se recauda, de qué sirve tener en vigencia múltiples tributos si luego tenemos sujetos pasivos que evaden el sistema. No sirve recaudar si los fondos no llegan a su destino tampoco. El senado como Cámara de Origen. En oportunidad de estudiar el Poder Legislativo, en el módulo 2, veíamos de manera pormenorizada la discusión doctrinaria que versa sobre que la Cámara de Diputadas y diputados representa el pueblo de la Nación, y la Cámara de Senadoras y Senadores a las provincias y a la Ciudad Autónoma. La docente Ma. Laura Martín, nos exponía al abordar esto, que en realidad luego de la reforma del ´94, esto quedó desvirtuado ya que los senadores, actualmente, son elegidos por el pueblo de manera directa. Sin embargo me voy a colocar en la primera postura, de lo contrario qué sentido tiene la diferencia que realiza el convencional constituyente, podría haber redactado directamente “el Congreso elaborará una ley Convenio”, sin embargo no fue así. El dictamen de mayoría en la Convención Constituyentes estipulaba que la razón por la cual el Senado debe ser Cámara de origen, es por contar cada jurisdicción con la misma cantidad de representantes. Ahora bien, qué sucede con la Ciudad Autónoma quien no participa en ese acuerdo previo al desarrollo de la ley. Y esto lleva relación a lo que ya hemos mencionado ut supra al referirnos al Estado del Arte de la ley convenio. Sin embargo, será oportuno mencionar algunas de las cuestiones que se suscitaron en el debate de la Comisión de Redacción de la Reforma Constitucional de 1994. En su momento el Sr. convencional Berhongaray discrepa sobre la posición mayoritaria de haber excluido a C.A.B.A del acuerdo previo entre Nación y Provincias que daría origen a una posible ley convenio, y fundamenta su postura en el reconocimiento a la autonomía que le habían concedido en lo tratado en el debate. Y fue una discusión ardua que puede resumirse en dos bandos, el que estaba a favor de que la ciudad formará parte del convenio, fundándose en el status autónomo, y la otra en contra debido a la que la misma ocupaba el lugar de Capital Federal, situación que podía verse cambiada. Coincido con esta última postura, y si bien los municipios gozan de potestad tributaria, la ciudad de Buenos Aires, reiteró no goza ni de status de provincia ni de municipio, es una entidad autónoma, pero que no debe, tal y como dice la constitución participar en la decisión y acuerdo de la ley convenio. Respecto a si debe ser considerada en la distribución de la masa coparticipable, existen cuestiones delicadas que discutir. Pero queda al final entendido y conforme lo expresara así el convencional Marin que la ciudad de Buenos Aires corresponde exclusivamente a la Nación, en el sentido de que no tiene incidencia en los porcentajes. No forma parte de la Ley Convenio. Me permito transcribir lo dicho en ese entonces por la senadora Fernandez de Kirchner: Sra. FERNANDEZ DE KIRCHNER.— En consecuencia, la cuestión federal es una problemática que tiene que ver con el cuestionamiento al modelo de país…… La Argentina es un país macrocefálico, asimétrico en su desarrollo e injusto en la distribución de su ingreso. En síntesis, un país frustrado en sus posibilidades de desarrollo y crecimiento. Tenemos un país del norte, con atraso secular y condenado al asistencialismo. Un país del centro, macrocefálico y dual. Y una Argentina del sur, periférica, despoblada y con un gran sentimiento de abandono. Esta es la Argentina que tenemos ante nuestros ojos. Por eso es importante caracterizar de alguna manera la cuestión federal como un modelo de país para poder comprender con qué criterio lo abordamos y a qué conclusiones llegamos en materia de coparticipación, de recursos, de regiones. Entiendo que son cuatro los criterios fundamentales con que hemos abordado la cuestión federal. El primero de ellos, de política económica. Por eso incorporamos fundamentalmente desde las provincias los proyectos de coparticipación y de recursos. Porque la coparticipación, señora presidenta, no es una cuestión menor. Significa, lisa y llanamente, rediscutir en la Argentina cómo se redistribuye la masa tributaria, el ingreso…. Otro criterio es el de organización institucional, porque como bien dice el refrán popular, Dios está en todas partes pero atiende en Buenos Aires. Replanteamos desde numerosos proyectos contenidos en nuestro dictamen una forma diferente de organizarse en el país y de dar mayor participación a todas las provincias argentinas en la decisión fundamental. Por esto el Banco Federal, la idea de regionalización —que implica también el concepto de descentralización, una forma diferente de organizarse—, una manera de vincular más la decisión política allí donde está la gente. Hay criterios políticos en cuanto a la necesidad de reformular las reglas de juego de las competencias entre Nación y provincias, porque también de esto se trata. Fundamentalmente, señores convencionales, hay que modificar las relaciones de fuerzas entre las provincias y la Nación; modificar la posición de dónde y cómo discuten las provincias frente a la Nación. Por eso también el tratamiento del régimen de coparticipación. En definitiva, la parte instrumental de la Constitución es fijar las reglas de juego de dónde y cómo vamos a discutir y con qué posición de fuerza. Estos tres conceptos se engloban en un criterio nacional, porque estos planteos que hacemos desde las provincias no se formulan como un provincialismo ultramontano, de secesión, de separación. Somos parte de la Nación, pero también sabemos que somos preexistentes y que no habrá posibilidad de realizarse como Nación si no hay provincias que sean viables, para usar un término tan en boga. Estos fueron los criterios con los que se abordaron la discusión y la presentación de los proyectos de coparticipación y de recursos. La coparticipación es discutir, como dije anteriormente, la distribución del ingreso. Detrás de todo esto hay una historia y un régimen vigente, el de la ley 23.548, que no ha sido respetada, señora presidenta. Las provincias han accedido en reiteradas oportunidades a detracciones de su masa de coparticipación. Se nos presentaron emergencias tales como el conurbano bonaerense, luego la transferencia educativa, la detracción para el funcionamiento de la DGI, para el sistema previsional, y así sine die, siempre, el hilo se corta por lo más delgado y se resta de la masa coparticipable de las provincias. ¿Cuál era, entonces, señora presidenta, la intención al introducir el tema de la coparticipación? Fundamentalmente cambiar las reglas de juego, instalar el sistema con jerarquía constitucional, pero además establecer que todos los impuestos, ya sea bajo formas de contribuciones directas o indirectas son coparticipables. Y, como dije, puede haber asignaciones específicas, si las necesidades excepcionales así lo justifican, pero no deben serlo de la parte que les corresponde a las provincias, porque si no, estamos frente a una federalización al revés. …. Por eso disentimos en nuestro dictamen de minoría con el de mayoría. No era una cuestión meramente formal, sino conceptual: cómo nos plantábamos frente a la Nación para discutir esta cuestión, que es absolutamente fundamental para nuestras provincias. Y lo es porque hoy las provincias, luego de la transferencia de los servicios educativos y de salud, no están vinculadas a las variables macroeconómicas. Sí lo están directamente con la calidad de vida de la gente, porque son los ciudadanos los que tienen que hacer frente a los servicios de salud, de educación y de promoción social. Entonces, el financiamiento provincial no es una cuestión menor, con un límite para las provincias en lo que respecta a la reforma del Estado; la carencia de fuentes alternativas de trabajo nos pone una limitante real y concreta para la transformación del Estado en la medida en que se pudo haber hecho en el orden nacional…. Incorporamos y valoramos todo lo que hemos logrado, pero necesitamos discutir un modelo de funcionamiento institucional y económico diferente. Este era el momento para fijar las reglas de juego; no para plasmar la norma en una constitución, pero sí para fijar en ella cuáles serían esas reglas de juego, dando garantías mínimas para esa discusión y ese debate, para que ninguna provincia pudiera ser luego reprimida por asumir una postura crítica frente a determinadas cuestiones. Esto era lo que estábamos discutiendo, y a nuestro juicio esta era también una oportunidad única para diseñar un nuevo país federal. Era única además porque en esta Convención Constituyente hay un ex presidente argentino, diez gobernadores, varios senadores y diputados nacionales, legisladores provinciales y todos los líderes de los principales partidos de la oposición. Si mañana salimos de esta Convención Constituyente con una definición de federalismo light, de cubrir solamente las apariencias en el sentido de que hemos federalizado muchas cosas, no le vamos a poder echar la culpa a nadie, ni a Menem ni a Cavallo, porque no son convencionales constituyentes. Los que sí somos convencionales constituyentes somos nosotros... (aplausos) ...y somos nosotros los que de una buena vez por todas tenemos que fijar reglas de juego diferentes. Nadie nos va a regalar lo que no seamos capaces de defender para las provincias, y vamos a ser responsables ante la historia por haber estado en un momento único para discutir y debatir madura y seriamente —sin consignas ni panfletos, pero con medidas instrumentales— esta cuestión del federalismo. Después de todo lo que hemos logrado, debemos discutir cómo vamos a seguir después. Reitero que la crítica no surge desde la negatividad de que todo está mal, pero tampoco de la obsecuencia de que todo está bien, porque tampoco es así. Queremos discutir desde los logros y desde el reconocimiento de la importante tarea que se ha concretado: desde allí queremos discutir, y este es el momento oportuno. (Aplausos) La cita no hace más que seguir ejemplificando los problemas que este tema trae consigo. Que en un vago resumen se dice que es el interior contra Buenos Aires, como si siguiéramos en el campo de batalla de Caseros. Nada más alejado de la realidad. Pero tiene razón la vicepresidenta cuando dijera que Dios está todas partes, pero solo atiende en Buenos Aires, y me permito agregar que debe entenderse con el más amplio y vasto sentido que se le pueda dar, porque no solo se trata de coparticipación, se trata de cada postura que el Gobierno Nacional toma respecto a la jurisdicción que comprende tanto la provincia como la ciudad. Me voy a expresar, ahora, respecto al Organismo Fiscal Federal, y cuáles serían sus funciones, y en este sentido coincido con varios autores a que las mismas serían las que ya tiene la Comisión Federal de Impuestos conforme a la Ley 23548. ¿Cuáles serían las funciones de este organismo? Fiscalizar que las contribuciones directas sean impuestas por tiempo determinado como lo establece la constitución, que las detracciones recaigan sobre la asignación específica, la automaticidad en la remisión de fondos, las distribuciones primarias y secundarias, y que no se realicen modificaciones unilaterales. Como se puede ver, no dista demasiado de las funciones ya asignadas a la Comisión de la Ley 23548. Para Perez Hualde, la Ley Convenio debe poner el marco de posibilidad de soluciones concertadas para discusión y distribución de recursos compartidos, y es necesario aunar esfuerzos y dejar de lado intereses locales a los fines de darle nacimiento a la ley. La función del organismo Fiscal que le confiere la Constitución es el control y fiscalización del sistema de coparticipación y aquí debemos entender que los recursos coparticipados nos pertenecen a todos, como un fondo común. Este organismo no debe depender del Gobierno Federal ni de su administración, sino que debe gozar de autonomía plena teniendo potestad para controlar cómo se distribuye y la asignación de recursos que las provincias harán, e incluimos en este sentido la coparticipación a los municipios. En cuanto a la composición del Organismo, comparto criterio con el autor, de que el gobierno federal no debería formar parte del mismo, dado a la incompatibilidad que existe en el supuesto de que quien ejerza el control sea el controlado. Otra nota interesante, es respecto a la designación de los integrantes, y a cómo deben ser elegidos. El autor propone que las legislaturas provinciales por mayorías especiales designen al o la representante, y que este tampoco pertenezca a la administración del gobierno local. Ahora bien, conviene hacernos la pregunta si el o la representante designada debe ser parte del poder legislativo provincial o una persona ajena a este, y aquí entramos en una disyuntiva. ¿Qué condiciones debería reunir el o la representante? Desde una opinión personal, considero que el representante de la provincia y/o CABA en el organismo debe ser propuesto por los miembros de la legislatura provincial y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y fundamento esto en que el Poder Legislativo es el primer contralor de la administración, partiendo de la base de que este organismo va a fiscalizar el cumplimiento efectivo de la ley convenio. A diferencia de la conformación de la Comisión Federal de impuestos que se encuentra integrada en su mayoría por no decir su totalidad por las y los ministros de Economía o Hacienda según sea el caso de cada Jurisdicción. En ese sentido, considero que un mecanismo para fortalecer la democracia sea que la minoría de las legislaturas propongan al representante, y que este sea designado por mayoría especial, la duración en el cargo deberá ser de cuatro años, al igual que la cabeza del poder Ejecutivo, ya que el color político que esté en el cargo será el que proponga la política financiera. En el debate de comisión encontramos que se consideraba que el control y la fiscalización es lo que particularmente da la pauta de determinar con certeza qué destinos tienen los fondos. La consagración constitucional jerarquiza a este organismo y potencia esta estructura de participación en la medida en que contribuirá a garantizar una eficacia práctica de los objetivos de solidaridad, equidad y desarrollo armónico que se definen como principios rectores de orientación. Otro detalle de color también se encuentra en el debate de la convención, y citamos las palabras del convencional el Sr. Marin R.H. respecto a la disposición transitoria sexta: A través de dicha cláusula el legislador constituyente ha definido un mandato explícito e inderogable por la voluntad política de sus partes, es decir, la sanción de un nuevo régimen de coparticipación y la reglamentación del organismo fiscal federal de fiscalización y control antes de la finalización de 1996. La nueva ley convenio además deberá contemplar imperativamente las cláusulas del nuevo inciso 2. del artículo 67. Con esta norma se reafirma la inquebrantable decisión de salir de un régimen transitorio de distribución de recursos que lleva más de veinte años, y se ingresa definitivamente en un nuevo mapa de relacionales financieras y fiscales entre el gobierno federal y los Estados provinciales. Este imperativo categórico —que no podrá ser soslayado apelando a ningún subterfugio legal— exige que las partes emprendan cuanto antes el diálogo institucional que desembocará en el nuevo Pacto Federal Fiscal, que sentará las bases de la futura ley convenio. Sería altamente positivo que el clima de respeto y la vocación de consenso que se ha gestado en el ámbito de esta Convención se sostenga para dar lugar a un sistema superado que contemple las exigencias de equidad y solidaridad que aquí se postulan. Recalcar una y otra vez los 27 años sin la ley convenio, 25 desde la manda de la disposición referida es caer en lo absurdo y convertir el presente en un circunloquio.

CONCLUSIONES

Como empezar con las conclusiones sin ser redundante en lo ya dicho. La mora existe y lo vimos plasmado en las palabras anteriores. sin embargo también es cierto que existe una intención de cumplir pero que no puede concretarse en hechos. El antiquísimo adagio latino dice “Res non verba”. Como república parece que aún no estamos preparados para sentarnos a discutir por el futuro de la Nación. Desde la vuelta de la democracia, han sido pocas las ocasiones en las que se discutió con seriedad. Incluso la Reforma de 1994 sólo tenía como objetivo la reelección presidencial, mas se ganaron batallas y se conquistaron derechos pero no fue suficiente. Luego de 27 años de la Reforma, y 34 años de democracia no podemos sentarnos en la mesa a dialogar una ley convenio que fije pautas claras, cómo dijo la Vicepresidenta, fijar las reglas de juego, y no olvidar que las provincias son preexistentes, cosa que se olvida en este esquema de sumisión en el cual nos encontramos día a día. Si no existen parámetros claros, si no se respetan los principios de solidaridad y equidad, es imposible que cada jurisdicción desde Nación hasta el Municipio más pequeño haga frente a sus problemas. Las asignaciones específicas constituyen un problema que como vimos en el apartado II, se perpetúa en el tiempo, es necesario frenarlas, considerar que es lo que se va a afectar y para qué. Como vimos en la formación del presupuesto es importantísimo saber con cuántos recursos se cuentan, incluso para el establecimiento de políticas públicas, sin embargo volviendo a lo dicho en un laberinto es imposible encontrar la salida a tiempo. Necesidades y problemas se encuentran a montón en cada rincón del país y el Estado tiene que estar allí para solucionarlas. La Ley Convenio, debe surgir del acuerdo de las Provincias y de la Nación, y cada una debe sentarse a negociar sobre parámetros de equidad solidaridad y de acuerdo al grado de desarrollo de cada una. Es una verdad universal que las jurisdicciones y sus realidades son disímiles entre sí. Entonces se debe pelear por lo que corresponde pero también tener la capacidad de renunciar en pos del beneficio de los demás. La Comisión Unicameral tiene una labor incansable pero debe trabajar por un proyecto serio de coparticipación y que aúne criterios, no basta con informes e investigaciones. Cada una y uno de los senadores debe tener en claro que representan en igualdad a las provincias y a la Ciudad Autónoma. Respecto al papel de esta en la ley Convenio, es cierto que por mandato constitucional no puede formar parte del acuerdo previo, pero nada obsta a que formule opinión al momento de su votación. Cuando hablamos de reglas claras de juego también implica terminar con la política de ultranza del gobierno de turno de quitar o modificar porcentajes, para que luego el conflicto llegue a la Corte, y está resuelva diez años después. Como vemos la mora abarca todos los poderes. Es momento de trabajar para lograr objetivos comunes, y la ley convenio es uno de ellos, oportunidades hay miles solo hace falta la voluntad de los que gobiernan de dejar de lado los intereses particulares y trabajar en el país que todas y todos queremos. A riesgo de cometer una falacia de relevancia, insisto en lo que los convencionales se propusieron en 1853, debemos actuar con el objeto de constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino.

BIBLIOGRAFÍA

Capítulos: HERNÁNDEZ A. “Informe Sobre El Federalismo Argentino” En: Cuadernos de Federalismo p. 15-21. CASSAGNE J. “La teoría del Estado y temas colindantes. Formas de Estado y formas de gobierno en la República Argentina” - El Derecho 274-575 PEREZ HUALDE “El organismo Fiscal Federal previsto en la Constitución Naciona”l - pág 129 -160 Los organismo federales de control en la constitución. Artículos: PAGÁN A. Introducción a la organización constitucional del Estado Módulo I Parte 2 CAMBRIGLIA F. Seminario de Políticas Públicas, el Estado y la Sociedad en Acción. BOTANA D. (2020) La Reforma Constitucional De 1994 Y La Coparticipación Federal. En: Revista Jurídica Universidad San Andrés N° 8. Disponible en: https://udesa.edu.ar/revista/revista-juridica-de-la-universidad-de-san-andres-nro-8/articulo/la-reforma-constitucional-de RIOFRÍO M. (2009) “Coparticipación Federal De Impuestos Su abordaje desde el H. Senado de la Nación Antecedentes, actualidad y perspectivas” En: Aportes Año 15 – Nº 27. Disponible en: https://www.asociacionag.org.ar/aportes/estado-y-administracion-publica-en-un-pais-federal-ii/ MARTIN L El Poder Legislativo Desarrollo Módulo I ORGAZ, J “Interrogantes en torno a los requisitos constitucionales para la sanción de la ley-convenio de coparticipación federal impositiva: su aprobación por las provincias” En: Cuaderno de Federalismo - Volumen XXIX 01-05-2017 IJ-CDLXXXIII-248 CAO H. “Ortodoxia Y Revisionismo En El Abordaje De La Coparticipación Federal De Impuestos” Revista Aportes para el Debate. Disponible en: https://www.asociacionag.org.ar/pdfaportes/26/09.pdf PORTO A. “Nacimiento, Evolución, Crisis Y Necesidad De Un Replanteo De La Coparticipación Federal De Impuestos” Revista Aportes para el Debate. Disponible en: http://www.asociacionag.org.ar/pdfaportes/11/a11_07.pdf Documentos oficiales: Federalismo Fiscal En Argentina.Evolución Reciente Y Perspectiva Histórica Evolución Histórica De La Relación Fiscal Nación-Provincias (marzo 2020) Oficina de Presupuesto del Congreso. Disponible en: https://www.opc.gob.ar/politica-tributaria/federalismo-fiscal-en-la-argentina-evolucion-reciente-en-la-perspectiva-historica/ Destino De La Recaudación De Los Tributos Nacionales Al 31/03/2021 Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal Subsecretaría de Ingresos Públicos Secretaría de Hacienda Ministerio de Economía Argentina. Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/destino_de_los_impuestos_al_31-03-2021.pdf Informe Febrero 2020 Comisión de Coparticipación Federal de Impuestos. Disponible en: https://www.senado.gob.ar/upload/33144.pdf Debate del dictamen de la Comisión de Redacción en los despachos originados en las comisiones de Competencia Federal y de Régimen Federal, sus Economías y Autonomía Municipal (Orden del día nº 8) Disponible en: https://www4.hcdn.gob.ar/dependencias/dip/Debate-constituyente.htm Normas legales y jurisprudenciales: Constitución Nacional Leyes nacionales: Ley N° 25570 Coparticipación Federal De Impuestos - Bases B. O. del 06-may-2002, Ley N° 23548, Coparticipación Federal De Recursos Fiscales B. O. 26/!/1988. Fallos: CSJ 2084/2017 ORIGINARIO Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/ Córdoba, Provincia de s/ ejecución fiscal. 4/4/2019 Disponible en: https://www.cij.gov.ar/nota-34003-La-Corte-Suprema-declara-su-competencia-originaria-en-causas-en-las-que-la-Ciudad-Aut-noma-de-Buenos-Aires-sea-parte.html CSJN, Camaronera Patagónica S.A. c/ Ministerio de Economía y otros s/ amparo 15/4/2014. Disponible en: http://www.saij.gob.ar/corte-suprema-justicia-nacion-federal-ciudad-autonoma-buenos-aires-camaronera-patagonica-sa-ministerio-economia-otros-amparo-fa14000056-2014-04-15/123456789-650-0004-1ots-eupmocsollaf CSJN Entre Ríos Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad incidente medida cautelar. CSJ 1829/2019/1 1/10/2019 Disponible en: https://www.cij.gov.ar/nota-35732-La-Corte-Suprema-estableci--que-la-reducci-n-del-IVA-y-del-impuesto-a-las-ganancias-no-puede-afectar-los-fondos-de-coparticipaci-n-que-corresponden-a-las-provincias.html CSJN San Luis Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad cobro de pesos C191/2009 19/2/2019. Disponible en: https://www.cij.gov.ar/nota-33304-COPARTICIPACI-N-FEDERAL---Pautas-para-fijar-el-monto-de-fondos-coparticipables-que-el-Estado-Nacional-debe-devolver-a-la-Provincia-de-San-Luis.html CSJN Provincia de Santa Fe c/ Estado Nacional s/ Acción declarativa de inconstitucionalidad 24 de Noviembre de 2015 Disponible en: http://www.saij.gob.ar/corte-suprema-justicia-nacion-federal-ciudad-autonoma-buenos-aires-provincia-santa-fe-estado-nacional-accion-declarativa-inconstitucionalidad-fa15000234-2015-11-24/123456789-432-0005-1ots-eupmocsollaf? CSJN Intendente Municipal Capital s/ amparo 11 de Noviembre de 2014 Disponible en: http://www.saij.gob.ar/corte-suprema-justicia-nacion-federal-ciudad-autonoma-buenos-aires-intendente-municipal-capital-amparo-fa14000170-2014-11-11/123456789-071-0004-1ots-eupmo

*Trabajo integrador Final aprobado en el marco de la Diplomatura de Gestión Legislativa del Honorable Senado de la Nación Argentina